Принципы организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации

Принцип законности. Данный принцип отражен в ч.2 ст.15 Конституции РФ и является общеправовым. Все органы государственной власти, включая прокуратуру, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать законы. В силу специфики статуса российской прокуратуры как органа надзора за соблюдением законов в ее деятельности указанный принцип имеет две стороны проявления. С одной стороны, прокуратура, как и все иные органы государственной власти, обязана соблюдать законы. Все действия прокурорских работников должны строго согласовываться с законом. Правовой статус прокуратуры определяется и регулируется именно законом. С другой стороны, прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением законов иными субъектами российского права. Действия поднадзорных субъектов должны оцениваться исключительно с позиции их соответствия закону. Никакие другие критерии, как то: целесообразность, справедливость, правильность, не могут быть положены в основу прокурорско-надзорного реагирования и использоваться сами по себе. Только в связи с нарушением закона прокурорский работник вправе использовать меры прокурорского реагирования²⁴.

Между тем на практике прокурорские работники при осуществлении  надзорной деятельности выявляют порой  законы, противоречащие друг другу, несовершенные  правовые акты, законодательные пробелы. В связи с этим большое значение имеет их право вносить в законодательные  органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения  об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9 Закона о прокуратуре РФ). Однако такие обращения прокуратуры зачастую остаются без внимания, поскольку их рассмотрение не носит для указанных органов обязательный характер. В этой части проявление принципа законности в деятельности органов прокуратуры ограничено. Правом законодательной инициативы, как это ни странно, один из ключевых органов государственной власти нашей страны, деятельность которого направлена на повсеместное укрепление законности, не обладает. Органам прокуратуры непременно должно быть предоставлено такое право - право законодательной инициативы. Примечательно, что в ряде субъектов Российской Федерации местным законодательством предусматривается такое право региональных прокуратур. Тем более что деятельность органов прокуратуры во многом заключается в выявлении правовых актов, не соответствующих Конституции РФ и иным федеральным законам, и направлена на усовершенствование действующего законодательства и профилактику принятия неконституционных законов²⁵.

Принцип законности является важнейшим общеправовым началом деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблюдение служит верным показателем развития процесса построения правового государства. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местного самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она направляется на обеспечение исполнения законов. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности²⁶.

Принцип законности проявляется  и в том, что различные аспекты  организации и деятельности органов  прокуратуры должны быть урегулированы  в законодательном порядке наиболее полным и точным образом. Для прокуратуры  соблюдение этой стороны данного  принципа приобретает особый характер, если учесть, что ее основной функцией является надзор за исполнением законов. Принцип законности означает и обеспечение  ее требований в деятельности самих  органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, определяющих требования к лицам, назначаемым на должности  прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных  качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности  прокуроров, порядком назначения на должности, аттестации прокурорских работников²⁷.

Принцип законности применительно  к деятельности прокуратуры означает также, что каждый правовой акт, исходящий  от прокуроров, каждое процессуальное или проверочное действие должно быть основано на законе и выполняться  в тех формах, которые закон  предусматривает. Только такой подход, базирующийся на высоких профессиональных и моральных качествах исполнителей может гарантировать успешную деятельность прокуратуры на всех порученных ей участках²⁸.

Принцип гласности. Органы прокуратуры в той мере, насколько это не противоречит требованиям российского законодательства, действуют гласно. Они призваны постоянно информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п. 2 ст.4 Закона о прокуратуре РФ). В этих целях в Генеральной прокуратуре РФ создано самостоятельное по своему статусу структурное подразделение - Центр информации и общественных связей. В его задачи входит информирование через средства печати, радио, телевидение и иные средства массовой информации граждан о состоянии законности в стране и мерах, принимаемых правоохранительными органами, в том числе прокуратурой, по борьбе с преступностью. Аналогичные структурные подразделения действуют в прокуратурах субъектов Федерации.

Проявлением принципа гласности  является ежегодное представление  Генеральным прокурором РФ палатам  Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации доклада о  состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, оповещение в печати назначений на должность прокуроров в статусе руководителей прокуратур.

Формой проявления гласности  в деятельности органов прокуратуры возможно рассматривать обязанность поднадзорных прокуратуре органов предоставлять по требованию прокурорского работника, производящего прокурорскую проверку, необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения. В данном случае указанные источники информации носят гласный характер для прокурорского работника. Гласность проявляется и в том, что население через средства массовой информации имеет возможность активно влиять на деятельность прокуратуры, предавая те или иные неизвестные факты, связанные с деятельностью прокуратуры, общественной огласке²⁹.

Законодательством установлены  некоторые ограничения принципа гласности. Например, в ч. 1 ст. 23 Конституции РФ установлено, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Федеральным законом от 21 июля 1993 года № 5485-1 "О государственной тайне"³⁰ (далее – Закон о государственной тайне) закреплен перечень сведений, относимых к государственной тайне. Таким образом, законодательство определяет пределы проявления принципа гласности в деятельности прокуратуры, и прокурорский работник не вправе выходить за их рамки. Например, для работы со сведениями, составляющими государственную тайну, прокурорский работник должен получить специальный допуск.

Существуют различные  виды служебной тайны (следственная, тайна совещательной комнаты  в суде, нотариальная, врачебная  и т.п.). Специально охраняемой законом  является коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковска, тайна страхования и др. Специально охраняемой законом является военная тайна. Закон о прокуратуре устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о государственной тайне. Более того, Закон о государственной тайне устанавливает специальные требования об осуществлении прокурорского надзора в этой сфере. Статья 32 этого Закона определяет: "Надзор за соблюдением законодательства при обеспечении защиты государственной тайны и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры". Понятие "служебная и коммерческая тайна" дается в Гражданском кодексе Российской Федерации. Согласно закону информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом или иными правовыми актами³¹.

На органы прокуратуры  возложена обязанность информировать  властные структуры Федерации и  ее субъектов, а также органы местного самоуправления и население о  состоянии законности. Это связано  со спецификой надзорной и следственной деятельности органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена  о состоянии законности практически  во всех сферах правовых отношений, а  также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществляют координацию  деятельности правоохранительных органов  по борьбе с преступностью и при  этом получают от них необходимую  информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления и по отдельным или группе (виду) правонарушений в правовой форме  путем внесения представлений прокурором или следователем по уголовному делу. Одним из проявлений этого принципа является ежегодное представление  Генеральным прокурором палатам  Федерального Собрания и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о  проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все прокуроры представляют информацию радио, телевидению, газетам, иным средствам  информации, выступают в печати, с лекциями и докладами перед  населением³².

Важно подчеркнуть, что все  приведенные выше принципы организации  и деятельности прокуратуры взаимосвязаны  и должны рассматриваться в их единстве. Именно такой подход, обеспечивающий последовательное проведение в жизнь  принципов единства, централизации, независимости, законности и гласности  деятельности прокуроров, способен обеспечить эффективность функционирования прокуратуры  в соответствии с ее местом и ролью  в системе государственной власти Российской Федерации³³.

§ 2. Внутриорганизационные принципы организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации

В деятельности органов прокуратуры  используются в качестве организационных, определяющих начал зональный и  предметный принципы. В соответствии с данными принципами обычно осуществляется распределение обязанностей в структурных  подразделениях органов прокуратуры  различных уровней.

Зональный принцип означает такую организацию работы, когда весь объем работы, возложенный на структурные подразделения, распределяется между конкретными работниками по территориальным зонам³⁴.

В прокуратурах субъектов  Федерации в состав зоны в зависимости  от объема работы включаются прокуроры  одного или нескольких районов и  городов. Прокурор отдела (управления), за которым закреплена соответствующая  зона, в пределах компетенции прокурора  субъекта РФ и применительно к  определенной отрасли надзора контролирует исполнения законов, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, изучает  в этих целях состояние законности в регионе и организацию работы органов прокуратуры. Для этого  он систематически знакомится  со статистикой, планами работы, докладами, обобщениями, обзорами и т.д. на основе анализа  такой прокурор: вносит предложения  о направлении городским и  районным прокурорам  указаний об устранении недостатков и о совершенствовании  работы; участвует в проведении проверок работы прокуратур,  входящих в зону, оказывает практическую помощь, изучает  положительный опыт и предлагает его для распространения; контролирует выполнение данных им указаний; принимает  участие в работе по повышению  квалификации прокуроров и следователей районных прокуратур, дает им индивидуальные

задания; поддерживает постоянные контакты с зональными прокурорами  других подразделений данной прокуратуры³⁵.

Зональные прокуроры ведут  и так называемые рабочие производства (наряды), в которых сосредоточиваются  находящиеся на исполнение документы, а также отмечают ошибки, допущенные каждым прокурорам и следователем его  зоны, и данные о положительном  опыте работы. Такая постоянно  накапливаемая информация позволяет  выяснить типичные недостатки и их причины, обобщить передовую практику. А это в свою очередь дает возможность  разработать обоснованные мероприятия  по оказанию конкретной помощи каждому  нижестоящему прокурору по устранению недостатков, распространить положительный  опыт, учить на нем всех прокуроров и следователей. Зональный принцип работы распространяется также и на непосредственное осуществление прокурорского надзора: на разрешение жалоб, заявлений и обращений граждан и организаций, на участие  в кассационной инстанции по делам, рассмотренным судами соответствующих районов, и т. д. Поэтому зональный прокурор располагает обширной и всегда свежей информацией о состоянии законности в регионе, организации работы в городских и районных прокуратурах соответствующей зоны. Это позволяет осуществлять квалифицированное руководство нижестоящими органами.

Наряду с зональным  в органах прокуратуры применяется предметный принцип. Термин «предметный принцип» по сути происходит от понятия предмета прокурорского надзора и означает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами сфера правового регулирования, т. е. определенные группы законов и иных нормативных актов, надзор за исполнением которых осуществляет прокуратура. Для подразделений  и должностных лиц, не осуществляющих надзор за точным и единообразным исполнением законов, в качестве предмета ведения выступают основные участки их деятельности. Предметный принцип организации работы преследует цель сосредоточить усилия всех структурных подразделений на решении важнейших, приоритетных задач, стоящих перед органами прокуратуры в целом. Применение этого принципа предполагает накопление, обобщение и реализацию информации по определенной проблеме укрепления законности и исполнению конкретных законов³⁶.