Принципы организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации

Глава II. Принципы организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации

§ 1. Общие принципы организации  и деятельности органов прокуратуры  Российской Федерации

Принципы – основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение организации и деятельности какой-либо публичной структуры¹⁰. Применительно к прокуратуре – это закрепленные в законе основополагающие положения, в которых выражено государственное назначение прокуратуры, определены полномочия, характер правовых средств и методов надзора за исполнением закона и указывается на ее место в системе публично-правовых структур государства¹¹.

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и  Законом о прокуратуре устанавливаются следующие основные принципы организации и деятельности прокуратуры: единства прокурорской системы, ее централизации, независимости, законности и гласности.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ).

Перед всеми органами прокуратуры  стоят единые задачи, прокурорские работники имеют единый статус и  одинаковые полномочия. Благодаря единству целей и задач, стоящих перед  органами прокуратуры, прокурорская система  выступает как единый механизм, все  органы прокуратуры вне зависимости  от своего статуса и места нахождения участвуют в обеспечении единой законности на территории всей страны. Каждый из органов прокуратуры, каждое из звеньев прокурорской системы, каждая из разновидностей прокуратур (территориальная, военная, транспортная и др.) являются элементами единой прокурорской системы  и дополняют друг друга. Создание и деятельность на территории страны органов прокуратуры, не входящих в  единую систему российской прокуратуры, не допускаются. Хотя истории современной  российской прокуратуры известны случаи организации и деятельности таких  прокуратур на территории Российской Федерации. Так, в частности, на территории Чеченской Республики в 90-х годах  прошлого столетия наряду с федеральными органами прокуратуры местными (чеченскими) властями была учреждена и действовала  местная - Чеченская прокуратура. Учитывая тяжелое положение в регионе  в те годы, происходящие боевые действия здесь, повсеместное беззаконие, Генеральная  прокуратура РФ была вынуждена считаться  и сотрудничать с данной прокуратурой, с тем чтобы хоть как-то влиять на режим законности в республике и обеспечивать, насколько это  возможно, защиту прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Однако это исключение, продиктованное конкретными жизненными обстоятельствами, и такие примеры не должны повторяться, поскольку организация и функционирование органов прокуратуры, не входящих в  единую прокурорскую систему, негативно  сказывается на функционировании всей системы прокурорских органов и  ведет к подрыву твердого режима законности в стране, провоцирует  сепаратистские настроения региональных властей¹².

Действие принципа единства проявляется также в том, что  вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или  отменить любое его решение, кроме  случаев, специально предусмотренных  в законе¹³.

 Вышестоящие прокуроры  руководят деятельностью нижестоящих  прокуроров и осуществляют контроль за ними. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор по вопросам организации деятельности системы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре РФ).

Принцип единства повышает персональную ответственность прокуроров за принимаемые им решения, в особенности, когда они сопряжены с применением  мер государственного принуждения  и ограничения прав граждан. Сказанное  не означает полное отсутствие в системе  прокуратуры коллегиального обсуждения и решения вопросов прокурорского  надзора. В Генеральной прокуратуре, в прокуратурах субъектов федерации  и приравненных к ним прокуратурах созданы коллегии для обсуждения наиболее важных вопросов деятельности прокуратур¹⁴.

Принцип централизации. Централизация органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору Российской федерации. Он назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры   назначения, все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором, они подчинены ему и подотчетны. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль. Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации и порядок реализации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ).

Централизация органов прокуратуры  вызвана необходимостью обеспечения  единой законности на территории всей страны. Благодаря принципу централизации  обеспечивается единство прокурорской практики. При реализации этого принципа проявляется сочетание единого руководства с инициативой, творческой активностью прокуроров на местах¹⁵.

Наряду с установленной  системой подчинения внутри прокурорской системы, то есть подчинения всех нижестоящих  по статусу прокуроров вышестоящим  и Генеральному прокурору, в литературе выделяют и рассматривают так называемую внешнюю разновидность подчинения (подчинения прокурорской системы высшим органам государственной власти Российской Федерации - Президенту и Федеральному Собранию)¹⁶.

Проявлением внешнего подчинен является то, что высшие органы государственной власти назначают и освобождают от должности Генерального прокурора и его заместителей, на Генеральном прокуроре лежит обязанность ежегодно представлять данным органам государственной власти доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Однако такой подход неоправдан. Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора и его заместителей при участии Президента и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, продиктовано интересами поддержания равновесия в системе органов государственной власти страны, поскольку прокурорская система - это мощная правоохранительная структура и многофункциональный орган, деятельность которого направлена на обеспечение законности в стране. От того, кто будет руководить данной системой, зависит то, как она будет работать, а следовательно, и состояние законности на территории Российской Федерации в целом. Таким образом, к руководству прокурорской системы предъявляются повышенные требования, в том числе и в части назначения высших должностных лиц российской прокуратуры на должность. Назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ Советом Федерации по представлению Президента РФ есть элемент системы "сдержек и противовесов". К тому же, например, судьи Верховного Суда РФ назначаются на должность аналогично процедуре назначения на должность Генерального прокурора РФ, однако о подчинении Президенту и Федеральному Собранию судебной системы, и Верховного Суда РФ в частности, никто не говорит¹⁷.

Некоторые авторы принцип  централизации объединяют с принципом  единства в один принцип - принцип единства и централизации, что обусловлено их содержательной близостью. Они во многом взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга. Однако суть принципов единства и централизации отлична. Оба принципа имеют огромное значение при построении прокурорской системы и организации ее деятельности. Указанные принципы следует рассматривать в качестве самостоятельных¹⁸.

Следует отметить, что централизм в деятельности прокуратуры не отменяет самостоятельности прокуроров и  следователей при принятии решений, особенно в сфере уголовного судопроизводства. Так, следователь вправе обжаловать прокурору указания по объему обвинения  и юридической квалификации действий обвиняемого и в случае отклонения его доводов вправе ставить вопрос о передаче дела другому следователю. Кассационное представление прокурора, участвовавшего в рассмотрении уголовного дела, не может быть отозвано вышестоящим  прокурором и подлежит рассмотрению по существу в соответствующей инстанции  суда.¹⁹

Таким образом, централизм как  принцип организации и деятельности прокуратуры распространяется и  на взаимоотношения прокуроров, прокуратур друг с другом, и на внутреннюю организацию  и деятельность каждой из прокуратур, действующих на основе единоначалия.

Принцип независимости. Положение о том, что органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами (п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ) имеет принципиальное значение. При этом не просто декларируется независимый статус прокуратуры, но и устанавливается ряд конкретных гарантий. В частности, ст. 5 Закона о прокуратуре РФ закрепляет недопустимость вмешательства в осуществление прокурорского надзора. В соответствии с ней воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствование в какой-либо форме его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре РФ).

Независимый статус прокуратуры  в государственном механизме  обеспечивает ей самостоятельность  в выполнении возложенных на нее  функций. Все свои решения прокурорский работник призван принимать на основе внутреннего убеждения и в  соответствии с законом. В этих целях, как закреплено в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, прокурорские работники не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Однако в этом же Законе в ст. 43.1 ("Гарантии для работника, избранного депутатом либо выборным должностным лицом органов государственной власти или органов местного самоуправления") предусмотрено, что работник прокуратуры, избранный депутатом либо выборным должностным лицом органов государственной власти или местного самоуправления, на период осуществления соответствующих полномочий приостанавливает службу в органах и учреждениях прокуратуры. Данный период времени засчитывается работнику в общий трудовой стаж и выслугу лет, дающую право на присвоение очередного классного чина, доплату за выслугу лет. Очевидно противоречие двух норм - ст. 4 и ст. 43.1 Закона о прокуратуре РФ, поскольку, несмотря на то что в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, посвященной регламентации принципов организации и деятельности прокуратуры, указано на недопустимость занятия прокурорским работником должностей органов государственной и муниципальной власти, в ст. 43.1 Закона о прокуратуре Российской Федерации речь идет лишь о приостановлении полномочий работника прокуратуры, что не означает прекращения его правового статуса - работника прокуратуры²⁰.

Еще одной конкретизацией принципа независимости прокуратуры  как условия объективности и  принципиальности ее деятельности по укреплению законности, охране прав и  свобод граждан является недопустимость совмещения прокурорскими работниками  своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе. В соответствии с общей направленностью и смыслом принципов, закрепленных в ст. 4 Закона о прокуратуре Российской Федерации, допускается и поощряется преподавательская и научная работа по юридической специальности или близко связанной с исполнением служебных обязанностей прокурорского работника. Иной творческой работой могут быть любые иные творческие виды деятельности (журналистика, писательская деятельность, различные виды изобразительного искусства и т.д.). Объем, характер и интенсивность совмещаемой прокурорским работником деятельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей²¹.

Наряду с юридической  независимостью в настоящее время оправданно рассматривать независимость моральную современного прокурорского работника, имея в виду его моральный облик. Обращает на себя внимание, что, несмотря на требования о наличии определенных моральных качеств у кандидата в прокурорские работники, в Законе о прокуратуре Российской Федерации данные качества не раскрываются. В этой связи в Законе о прокуратуре РФ в разделе V ("Служба в органах и учреждениях прокуратуры. Кадры органов и учреждений прокуратуры") оправданно предусмотреть отдельную статью о морально-нравственных качествах прокурорского работника, где закрепить его обязанность следовать нормам этики и морали, уважать права и достоинство человека, воздерживаться от поведения, порочащего честь прокурорского работника и умаляющего авторитет органов прокуратуры, заботиться о своей репутации, чтить традиции своих предшественников и приумножать накопленный ими опыт, служить образцом неподкупности и справедливости, стремиться быть примером как для своих сослуживцев, так и для простых граждан. Большое внимание должно уделяться реализации данных требований на практике, что

является составляющей обеспечения  подлинной независимости прокурорского  работника в его профессиональной деятельности²².

Прокуратура на современном  этапе способна независимо отстаивать права и свободы граждан, осуществлять надзорные полномочия. Независимые полномочия прокуратуры повышают авторитет ее деятельности, которая в глазах граждан ассоциируется с деятельностью самого государства²³.