Неосторожная форма вины и ее разновидности

Принцип сетевой нейтральности сформировался в конце 1990-х годов как идеологический принцип, который отстаивали, прежде всего, провайдеры контента. В последние годы сетевая нейтральность стала уже не столько идеологическим, сколько политическим и правовым принципом, который обсуждается на государственном уровне.

В Европе и США принцип сетевой нейтральности уже давно является предметом широких дискуссий как в академических кругах (прежде всего среди экономистов), так и в политических. До недавнего времени сетевая нейтральность не рассматривалась в России как серьезная проблема. Только в 2011 году, благодаря усилиям Федеральной антимонопольной службы, соблюдение данного принципа оказалось в центре внимания как вопрос, требующий государственного контроля. Но поскольку для России тема сетевого нейтралитета является достаточно новой, важно учитывать зарубежный опыт.

 

Европейский союз

 

В пакет поправок в телекоммуникационное законодательство, который был принят в 2009 году, вошло Заявление Европейской комиссии по сетевой нейтральности*(181). Комиссия заявила, что придает большую важность сохранению открытого и нейтрального характера Интернета. Сетевая нейтральность является целевой установкой и принципом регулирования, который должны поддержать национальные регулирующие органы.

 

 

 

Вначале скажем несколько слов об итогах общественных слушаний. В число опрошенных вошли компании операторов связи, провайдеров контента, государства - члены ЕС, организации потребителей и другие общественные организации, а также отдельные индивиды. Операторы связи и производители телекоммуникационного оборудования не считают, что в Европейском союзе существует какая-либо проблема с сетевой нейтральностью. Действительно, операторы управляют трафиком, но нет доказательств, что они осуществляют дискриминацию, которая наносит вред потребителям или конкуренции. Эту точку зрения поддержала часть европейских государств.

Важно отметить, что основная часть опрошенных считает, что действующее телекоммуникационное законодательство Европейского союза вполне способно справиться с потенциальными угрозами сетевой нейтральности. Кроме того, изменения в законодательстве приняты недавно и делать выводы о необходимости принятия дополнительных мер преждевременно.

Кроме того, практически все опрошенные были согласны в том, что управление трафиком является необходимым и существенным условием эффективного функционирования Интернета. Принципы управления трафиком должны быть одинаковыми как для фиксированных, так и для подвижных сетей. Основные и наиболее распространенные способы управления трафиком сами по себе не нарушают принципа сетевой нейтральности. Помимо требования прозрачности, которое уже установлено законодательством, дополнительного регулирования не требуется. Точно так же большинство опрошенных согласны, что используемые сегодня бизнес-модели доступа к Интернету вполне эффективны.

Португалии, Румынии и Швейцарии. То же самое справедливо и в отношении файлообменных сетей: нарушения имели место в шести странах из 27. Все случаи приводятся BEREC на основании информации, полученной от национальных регулирующих органов. При этом указанные инциденты национальные регуляторы отнесли к сфере сетевой нейтральности, но далеко не в каждом случае сетевая нейтральность нарушалась*(187). На основании обобщения полученных данных BEREC сделал вывод, что нарушения являются эпизодическими, но это не означает, что они не будут происходить в будущем. Поскольку нарушений мало и большая их часть устраняется в добровольном порядке, не существует достаточных причин для введения новых регуляторных мер на уровне Европейского союза.

В отличие от BEREC, Великобритания, к примеру, ответила на вопросы консультации Европейской комиссии исключительно кратко, констатировав, что государству неизвестны какие-либо особые проблемы, связанные с сетевой нейтральностью. В то же время цифровая экономика развивается быстро, и инновационный процесс может иметь непредсказуемые последствия, в том числе и негативно влияющие на потребителей*(188).

Отметим, что основные же опасения, которые были высказаны участниками опроса, касаются не существующих, а потенциальных угроз.

 

 

На основании изложенного была сформулирована следующая программа действий. Европейская комиссия совместно с Органом европейских регуляторов в сфере электронных коммуникаций (BEREC) должны осуществлять постоянный мониторинг ситуации на рынке, чтобы обеспечить прозрачное управление трафиком, информированность пользователей, соблюдение операторами иных условий, от которых зависит сетевая нейтральность. Дополнительные рекомендации по сетевой нейтральности Комиссия сформирует только после получения дополнительных эмпирических данных и окончательной имплементации нового телекоммуникационного законодательства и получения первых результатов по практике его применения.

Таким образом, на сегодняшний день условия, от которых зависит реализация принципа сетевой нейтральности, фактически включены в телекоммуникационное законодательство Европейского союза. Соблюдение принципа сетевой нейтральности совпадает с общим требованием соблюдения законодательства о связи.

 

Соединенные Штаты

 

В 2005 году Федеральная комиссия по телекоммуникациям США приняла Принципы открытого Интернета*(190), которые включают в себя право потребителей использовать контент, приложения, сервисы и оборудование по своему выбору, а также содействие конкуренции между операторами доступа и провайдерами контента и сервисов. Надо отметить, что по своей направленности указанные принципы сходны с теми положениями, которые вошли в новый телекоммуникационный пакет поправок, принятый ЕС в 2009 году.

В декабре 2010 года Федеральная комиссия по телекоммуникациям США (Federal Communications Commission, далее - FCC) издала приказ, устанавливающий новые правила регулирования в отношении сетевой нейтральности*(191). Комиссия полагает, что открытость Интернета является основой для конкуренции. Основная же цель приказа - ускорить оборот инвестиций и инноваций в сфере Интернета. Для сохранения открытости Интернета, по мнению Комиссии, необходимо ввести определенные базовые стандарты для операторов широкополосного доступа.

Базовыми принципами, позволяющими поддерживать сетевую нейтральность, являются: (1) прозрачность в отношении управления трафиком и условий оказания услуг; (2) неблокирование законного контента, сервисов, приложений и оборудования; (3) отсутствие необоснованной дискриминации в отношении законного сетевого трафика.

Правила, установленные FCC, являются достаточно жесткими, хотя Комиссия заявила, что ее правила предоставляют операторам широкополосного доступа достаточно гибкости для развития сервисов и тарифных планов, а также разумного управления трафиком (пар. 77). К примеру, по мнению FCC, ограничивать необходимо не только те практики, которые являются, очевидно, антиконкурентными или наносят явный вред потребителям. Операторы связи не должны управлять содержимым трафика даже в том случае, когда мотивы такого управления не имеют отношения к конкурентной политике оператора и не наносят прямого ущерба потребителю (пар. 78).

Что касается "прозрачности", то операторы как фиксированных, так и подвижных сетей связи должны публично раскрывать свои практики управления и коммерческие условия оказания услуг широкополосного доступа.

В отличие от этого, применение запрета на блокирование различается в зависимости от типа связи. Обязательства операторов фиксированной связи являются наиболее широкими. Сотовым операторам запрещается блокировать только те сайты и приложения, которые конкурируют с его собственными видеоуслугами и услугами телефонной связи.

Наконец, принцип недискриминации применяется только и исключительно к операторам фиксированной связи, тогда как сотовые операторы сохраняют право по своему усмотрению регулировать различные виды трафика.

По мнению Комиссии, такие преимущества операторов беспроводной связи не нанесут вреда интересам потребителей, потому что большинство потребителей имеют более широкий выбор сотовых операторов в сравнении с выбором услуг широкополосного доступа операторов фиксированной связи. Комиссия также положительно отнеслась к последним инициативам сотовых операторов, направленным на увеличение открытости. Имеется в виду, прежде всего, введение открытых операционных систем, таких как Android. В результате, после вступления правил в силу мобильные операторы широкополосного доступа будут освобождены от обязанности управлять сетевым трафиком на недискриминационной основе.

Определенную роль в неравном применении принципа сетевой нейтральности к различным видам связи сыграли совместные инициативы интернет-компании Google и компании, предоставляющей услуги беспроводного широкополосного доступа, - Verizon.

 

 

Иные примеры регулирования сетевой нейтральности

 

 

1. Интернет-пользователи  имеют право на подключение  к Интернету с заранее оговоренными  пропускной мощностью и качеством.

2. Интернет-пользователи имеют право на подключение к Интернету, что позволяет им: отправлять и получать контент по своему выбору; получать услуги и запускать приложения по своему выбору; устанавливать оборудование и использовать программное обеспечение по своему выбору при условии, что это не наносит вред Сети.

3. Интернет-пользователи  имеют право на подключение  к Интернету, свободное от дискриминации  в отношении типов приложений, услуг или контента или адреса  отправителя или получателя.

В октябре 2009 года Комиссия по телерадиовещанию и телекоммуникациям Канады приняла рамочные правила по сетевой нейтральности, которые устанавливают в отношении операторов связи дополнительные требования по прозрачности и ограничивают использование технологий по управлению трафиком. Наконец, в августе 2010 года в Чили был принят первый в мире закон по сетевой нейтральности. В числе прочего, оператор доступа в Интернет обязан обеспечивать доступ ко всем видам контента, сервисов или приложений и оказывать услуги без дискриминации контента, приложений и сервисов в зависимости от их источника или обладателя.

 

Экономическая составляющая сетевой нейтральности

 

В 2010 году вышел обзор экономической литературы по проблеме сетевой нейтральности, подготовленный Центром экономики и права (TILEC) Тилбургского университета (Голландия)*(193). Как показывает анализ, результаты экономических исследований свидетельствуют о неоднозначности практической реализации принципа сетевой нейтральности.

соединение только по одной усредненной скорости. Выбираемая операторами скорость будет ниже оптимальной, а также ниже той, которую бы предлагали операторы, если им разрешить взимать плату с контент-провайдеров и одновременно обязать предоставлять всем провайдерам услуги одного и того же качества.

Приоритизация трафика, согласно исследованию экономистов Дж. Чоя и Б.-Ч. Кима (2008)*(195) также не имеет однозначных последствий. Приоритизация сокращает стоимость доступа к контенту, так как недорогой контент-провайдер, вероятнее всего, займет большую долю рынка из-за большего спроса у потребителей. С другой стороны, стоимость получения доступа именно к контенту по выбору для конечного пользователя возрастет. Стоимость "ожидания" будет зависеть от того, насколько чувствителен к временной задержке тот или иной вид контента. Однако, если речь идет о контенте, для которого время задержки имеет одинаковое значение, то тогда приоритизация не играет никакой роли.

Экономисты Дж. Кармера и Д. Вьевьора (2009)*(196) считают, что дискриминационный режим оказывает позитивное воздействие как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Поскольку любой контент-провайдер посещается пользователями примерно одинаково, среднее время ожидания не зависит от того, является или нет конкретная услуга приоритетной. В результате получается, что число активных провайдеров одинаково как при недискриминационном, так и при дискриминационном режиме. Единственная разница заключается в том, что при дискриминационном режиме контент, особенно чувствительный ко времени ожидания, доставляется быстрее, а менее чувствительный - медленнее.

предложений, направленных на осуществление сетевой нейтральности чистого нейтралитета, скорее всего, принесут больше вреда, чем пользы"*(198).

В отличие от принципов регулирования, которые отстаивают политические круги, предложения американских экономистов сводятся к трем рекомендациям.

Усилия антимонопольных органов должны быть направлены на пресечение злоупотреблений, которые нарушают конкуренцию в Интернете, со стороны операторов со значительной рыночной силой. Только тогда, когда антимонопольное регулирование является недостаточным, государство устанавливает дополнительные правила регулирования деятельности операторов.

Операторам необходимо разрешить экспериментировать с различными схемами оплаты доступа к Интернету. Только возможность проводить гибкую ценовую политику может стимулировать новые инвестиции в сети следующего поколения.

Конгресс и регулирующие органы должны проводить политику, обеспечивающую новые возможности для конкуренции и инноваций. Одной из необходимых мер является либерализация радиочастотного спектра. Высокоскоростной доступ к Интернету может предоставляться через беспроводные сети. Но большая часть спектра, которая может использоваться в этих целях, до сих пор недоступна, что требует принятия скорейших мер со стороны государства.

 

Регулирование сетевой нейтральности в Российской Федерации

 

законодательство, обеспечение гарантий получения услуг связи надлежащего качества, а также права на получение необходимой и достоверной информации об услугах связи и об операторах связи (п. 2 ст. 62). Конкретные правила, касающиеся данных вопросов, установлены подзаконными актами*(199).

 

Выводы и рекомендации

 

Анализ регулирования сетевой нейтральности в различных странах показывает, что к настоящему моменту достигнуто общее понимание условий, которые необходимо соблюдать для реализации данного принципа. К таким условиям относятся, прежде всего, прозрачность деятельности оператора связи и высокий уровень информированности пользователей.