Надзор прокурора за органами дознания и предварительного следствия

Итак, оценивая роль дореформенной (до судебной реформы 1864 г.) прокуратуры, следует  отметить, что она, как и большинство  государственных органов царской  России, находилась в сложном положении. Система надзора в России в  первой половине ХIХ в. сохраняла лишь относительное единство. Наряду с генерал-прокурором высший надзор осуществлял Сенат, а на местах - губернаторы. Обер-прокуратура, осуществлявшая надзор за решением дел в Сенате, была связана с губернской прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было и единого законодательного акта о прокурорском надзоре. По мнению историков, беспомощность прокуратуры и низкий уровень законности в тот период были обусловлены не только пороками всей системы общества и бюрократического аппарата самодержавия в целом, но и недостатками самого этого института.

Во-первых, прокурорский надзор был  подчинен исполнительной власти в лице одного из министров.

Во-вторых, сфера надзора и функции  прокуроров стали к тому времени  столь обширны и неопределенны, что их добросовестное исполнение было нереально. Все это привело к  тому, что прокуратура, как и общество в целом, потребовала серьезных  преобразований.

2.2 Российская прокуратура в дореволюционный период

До 1802 г. прокуратура в России являлась институтом высшего надзора за всем государственным аппаратом Российской империи. Преобразование прокуратуры началось с проведения судебной реформы 20 ноября 1864 г. Реформированная прокуратура должна была наблюдать за точным и единообразным исполнением законов; были установлены принципы единства и строжайшей централизации органов прокурорского надзора, строгая иерархичность, несменяемость, независимость от местных органов. Прокурорский надзор вверялся обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции. При окружных судах и при судебных палатах ставились особые прокуроры и товарищи прокуроров. Прокуратура приобретала новый статус, прокурор становился одной из сторон в процессе. При этом «личная уния» должностей генерал-прокурора и министра юстиции, сохранив прокуратуру в качестве института высшего надзора, значительно ограничила ее компетенцию. Генерал-прокурор и его подчиненные никогда не имели права надзора за министерствами и создаваемыми ими органами власти на местах.

Вместе с тем, в период введения реформ прокуратура порой наделялась функциями, противоречащими Судебным уставам. Например, Закон от 7 марта 1866г., начавший действовать во всех губерниях вводил представителя  прокуратуры в состав губернского  присутствия по крестьянским делам, прокурорам судебных палат присваивались  звания вице-президентов всех губернских комитетов, нижестоящим прокурорам присваивались звания директоров этих комитетов.

В последующие годы правительство  постоянно стремилось усовершенствовать  прокурорский надзор за следствием и  делало поправки в законодательство. Так, облегченные правила судопроизводства от 11 октября 1865 г. и 10 марта 1869 г. определили, что лица прокурорского надзора  должны рассматривать определения  судов первой инстанции по делам  о происшествиях, преступлениях  и проступках, если виновные не известны; поддержание обвинения на суде по важнейшим уголовным делам. Основной проблемой реформы было освободить прокуратуру от общего надзора и  сосредоточить ее работу в суде. В уголовном процессе, действительно, возросла роль прокуратуры, но в гражданском - уменьшилась, за 50 лет исследователями  не было отмечено ни одного протеста прокурора по гражданским делам.

Но деятельность прокуратуры способствовала повышению уровня законности в сфере  уголовного преследования. Хотя прокуратура  могла быть гарантом соблюдения основных прав граждан в деятельности исполнительных и судебных органов только в той  мере, в какой эти права признавались Основными законами Российской империи. Особенно характерна в этом отношении  деятельность прокуратуры по политическим делам, которая свидетельствует  о том, что прокуратура, будучи органом  правительства, не абсолютизировала законность.

Прокурорский надзор по гражданским  делам не достигал цели. Фактически его роль сводилась к положению  «юрисконсульта» судебной коллегии, чьё мнение не имело существенного  значения. Роль прокурора в гражданском  суде постоянно снижалась, что нашло  впоследствии закрепление в законе. Это было закономерно в условиях развития состязательного процесса в гражданских делах. Но этот же опыт показал и то, что полное удаление прокурора как представителя закона по некоторым категориям дел невозможно или, по крайней мере, нецелесообразно.

Воплощение реформы растянулось  на 30 лет, и она проводилась не одноразовым принятием закона, а  отдельными нормативными актами, под  видом «временных норм», которые  порой противоречили друг другу. В прокурорском надзоре сложилось  два направления: «губернская» прокуратура  и «судебная», и та и другая претерпевали значительные изменения.

Итак, установленный Судебными  уставами (с последующими изменениями  и дополнениями) порядок деятельности прокурорского надзора в России сохранился до октября 1917 г. Прокуратура  России продолжала оставаться органом, верно служащим самодержавию, вплоть до ликвидации ее вместе с рухнувшим  строем в 1917 г.

2.3 История развития прокуратуры в советском государстве.

Революция 1917 года внесла существенные коррективы в деятельность прокуратуры. 24 ноября 1917 года высшим органом власти в стране - Советом Народных Комиссаров был принят Декрет о суде №1, согласно которому были упразднены существовавшие до Октябрьской революции суды, институты  судебных следователей, прокурорского  надзора, а также присяжной и  частной адвокатуры. Их функции взяли  на себя вновь созданные народные суды, а также революционные трибуналы. Для производства предварительного следствия были образованы особые следственные комиссии. Но уже в 1922 году, 28 мая  было принято Положение о прокурорском надзоре, согласно которому в составе  Народного комиссариата (наркомата) юстиции была учреждена Государственная  Прокуратура. При этом на прокуратуру  были возложены следующие функции:

- осуществление надзора от имени  государства за законностью действий  всех органов власти, хозяйственных  учреждений, общественных, частных  организаций и частных лиц  путем возбуждения уголовного  преследования против виновных  и опротестования нарушающих  закон постановлений;

- непосредственное наблюдение  за деятельностью следственных  органов дознания в области  раскрытия преступлений, а также  за деятельностью органов Государственного  Политического Управления;

- поддержание обвинения на суде;

- наблюдение за правильностью  содержания заключенных под стражей.

В Основах судоустройства Союза  ССР и союзных республик, принятых 29 октября 1924 года, была определена компетенция  прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 года (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура  ограждает интересы трудящихся по гражданским  делам.

В постановлении ЦИК и СНК  СССР от 20 июня 1933 г. сказано, что прокуратура  создана в целях укрепления социалистической законности и должной охраны общественной собственности по Союзу ССР от покушений со стороны противообщественных  элементов. СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 239. К 1938 г. было практически ликвидировано  законодательство о прокурорском надзоре, после чего сложилось и на протяжении почти двух десятилетий существовало ненормальное положение, когда государственный  орган, призванный осуществлять надзор за исполнением законов, при отсутствии законодательного акта, определяющего  его компетенцию, порядок и пределы  деятельности. В этой ситуации прокуратура  оказалась в известной мере бесправной в отношениях с поднадзорными  субъектами. Только 24 мая 1955 года Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено «Положение о прокурорском надзоре в СССР» Российское законодательство Х-ХХ веков, которое впервые четко  конкретизировало основные функции  высшего надзора по всем его отраслям.

В последующие годы организация  и деятельность прокуратуры СССР постоянно совершенствовалась. В  Конституции СССР 1977 года прокуратуре  была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определились как  высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора  были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятым 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР ВВС  СССР. 1979.№49. Ст.843.. Порядок осуществления  прокурорами полномочий в судопроизводстве определялся законодательными актами Союза ССР и союзных республик (ст. 5 Закона о прокуратуре СССР).

В ст. 2 Закона о прокуратуре СССР, посвященной задачам прокуратуры, всемерное укрепление социалистической законности и правопорядка - являлись целями прокуратуры. Далее в этой статье говорилось о задаче прокуратуры, которая состояла в охране от всяких посягательств закрепленного Конституцией СССР общественного строя СССР, его политической и экономической систем; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантируемых Конституцией СССР и советскими законами; прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

Закон о прокуратуре СССР (ст. 3) определял десять основных направлений  деятельности прокуратуры. Среди них, кроме надзорной деятельности, - координация, пропаганда права и  т. д.

Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре  СССР органы прокуратуры составляли единую и централизованную систему - Прокуратуру СССР, возглавляемую  Генеральным прокурором СССР, с подчинением  нижестоящих, прокуроров вышестоящим. Таким образом, механизм функционирования прокуратуры выступал как часть  системы государственной деятельности в СССР и одновременно как целое по отношению к отраслям (частям) единого прокурорского надзора.

Важнейшим принципом прокуратуры  СССР был принцип централизма. Он выражал отношения подчиненности  в прокурорской системе и был  органически связан с принципами независимости и единства прокурорского  надзора. Подчиненность признавалась внутренней и внешней. При этом прокуратура  работала под руководством высших органов  государственной власти и им подчинялась.

Съезд народных депутатов и Верховный  Совет СССР принимали нормативные  акты, в которых устанавливались  задачи, компетенция, порядок деятельности и структура прокурорской системы, а также акты, корректирующие надзорную  практику в зависимости от состояния  законности. Примером может служить  постановление Верховного Совета СССР от 3 июля 1985 г. «По отчету Генерального прокурора СССР о деятельности прокуратуры  СССР по надзору за исполнением требований советских законов об укреплении правопорядка, охране прав и законных интересов граждан», Ведомости Верховного Совета СССР. 1985. № 27. Ст. 480. а также  постановление Верховного Совета СССР от 4 августа 1989 г. «О решительном усилении борьбы с преступностью», в котором  было определено, что временные комитеты по борьбе с преступностью возглавляют  Председатели Президиумов Верховных  Советов союзных республик, председатели исполкомов краевых, областных и  городских Советов народных депутатов. Поскольку в состав комитетов  включены прокуроры, получалось, что  Верховный Совет СССР санкционировал их «двойное» подчинение, которое  противоречило принципу независимости  прокурорских органов.

Законодательство о советской  прокуратуре имело союзно-республиканский  характер, неоправданно расширяющий  сферу внешнего руководства прокурорскими  органами. Данное обстоятельство не прошло мимо внимания теории. Одни ученые признавали подобное правовое регулирование недопустимым и выступали за сведение норм прокурорского  надзора в один общесоюзный акт. Другие считали сложившуюся практику приемлемой и, более того, единственно  возможной. Так, по мнению В.Д. Ломовского, для устранения ненужного дублирования ряда норм уголовно- и гражданско-процессуального права законодательством о прокурорском надзоре в последнем достаточно указать, что высший надзор в уголовном и гражданском судопроизводстве осуществляется в порядке и формах, установленных соответствующими процессуальными законами.

Осуществляя надзор за исполнением  законов в определенной отрасли, прокурор выполняет как общие  задачи прокурорского надзора, так  и вытекающие из них непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора. Так, непосредственная задача прокурора в области надзора  за предварительным расследованием уголовных дел заключалась в  обеспечении точного и единообразного исполнения законов органами дознания, предварительного следствия, участниками  процесса.

На прокуратуру были возложены  три функции: высший надзор за точным исполнением законов (основная конституционная  функция); предупреждение нарушений  законов, включая правовое воспитание граждан; координация борьбы с преступностью.

Определяя место прокурорского  надзора в деятельности прокуратуры  СССР следует подчеркнуть, что единая надзорная функция состояла из отраслевых функций или подфункций прокурорского надзора. При этом генеральная функция выполняла интегративную роль, объединяя все отраслевые функции. В свою очередь, все функции выполняли служебную роль по отношению к генеральной, ибо через обеспечение законности в конкретных отраслях надзора они были направлены на обеспечение законности в целом. Наряду с этим, содержание надзорной функции определялось, прежде всего, идеологическими установками и принципами общественного строя СССР.

Итак, в советский период роль прокурорского  надзора в основном сводилась  к тому, чтобы осуществлять надзор за реализацией директив государства. Основное внимание прокуратуры концентрировалось  на деятельности центральных и местных  органов исполнительной власти. Цели и задачи прокуратуры, сформулированные в общем виде в Законе "О  прокуратуре СССР", конкретизируясь  в приказах и указаниях Генерального прокурора, по мнению историков, становились  все более расплывчатыми и  нечеткими. Множество дополнительных обязанностей, возложенных на прокуратуру, вызывало большую загруженность  ее кадров, в то же время отодвигало выполнение основной функции по надзору  за законностью, защиты прав и свобод человека и гражданина на второй план.