Локальные нормативные акты в системе источников трудового права

Содержание производственной функции правового регулирования в рамках организации сводится к тому, что локальная норма (технологическая норма), опосредуя конкретный технологический процесс организации, определяет порядок выполнения наемными работниками трудовых действий, операций участников совместного, подчиненного хозяйской власти труда, начиная со стадии планирования и заканчивая приемом готовой продукции. Рассматриваемая локальная норма принимается работодателем самостоятельно и обеспечивает соответствующее поведения работников с учетом материально - технической базы, поставленных задач и целей организации, спроса на рынке товаров и услуг.

Воспитательная функция реализуется в локальных нормах связанных с поощрением (стимулированием) работников. Например, нормы, содержащиеся в положении о премировании и их применение. Осуществление воспитательной функции на локальном уровне можно рассматривать как сложную систему, которая реализуется в виде применения работодателем, его представителями, трудовым коллективом (в лице определенных его органов) своей компетенции по разъяснению рабочим и служащим юридической основы трудового поведения и контролю за ее соблюдением. Для воспитательной функции характерны правовые методы ее реализации.

Партнерская функциональная направленность локального регулирования в российском трудовом праве вытекает из самой его сути. Обеспечивая реализацию рассматриваемой функции, закрепляя определенный вариант взаимодействия сторон, локальная норма опосредует сферу социально - трудовых отношений в организации, проявляясь как "продукт" взаимного сотрудничества сторон (партнеров). Заключение коллективных договоров в организациях наиболее яркий пример, проявления социального партнерства на локальном уровне в России.

Образовательная функция локального регулирования проявляется в том, что "внутренние" нормы могут опосредовать социально-образовательный процесс в конкретной организации. Локальные нормативные акты, связанные с повышением квалификации работников, переобучением на производстве регламентируют обучение персонала. При этом получаемая работником научная, учебная информация, навыки, опыт способствуют приобретению новой для него профессии, квалификации.

Все вышеуказанные точки зрения по поводу выявления функций локального нормотворчества, безусловно, имеют право на существование. Не имеет смысла оспаривать, например, тот факт, что локальные нормативные правовые акты, будучи подзаконными, должны конкретизировать, детализировать и развивать принятое государством трудовое законодательство применительно к условиям данной организации. В этом и состоит главное их назначение.  Как указывает Р.И. Кондратьев, обобщение опыта локального регулирования приводило уже в советское время к пересмотру или корректировке централизованных норм. При необходимости преобразования локальных нормативных предписаний в централизованные правовые нормы локальное правило может выступать в качестве своеобразного проекта будущей общей нормы.

Наибольшее количество споров связано с признанием за локальными нормативными актами функции восполнения пробелов в трудовом праве. Проблема восполнения пробелов в действующем законодательстве не относится к числу однозначно решенных в общетеоретическом плане, что вызывает дополнительные трудности при ее исследовании. Признание локальной нормы средством восполнения пробелов действующего законодательства в литературе по трудовому праву не является общим. Одни авторы полностью разделяют эту точку зрения, другие - отрицают, третьи считают локальные нормы только средством дифференциации, учета особенностей организации.

Этот аспект проблемы локального нормотворчества впервые был затронут В.А. Тарасовой. Она указывала, что в некоторых случаях предметом локальной нормы права может быть комплекс общественных отношений, вообще не урегулированный нормой общего значения, хотя и требующий правового регулирования. В этих случаях назначение локальной нормы - в восполнении пробела в праве. Это объясняется тем, что иногда законодатель не может полностью охватить общими нормами все общественные отношения, либо тем, что ранее не было потребности урегулировать правовыми нормами данный вид общественных отношений, а потом такая потребность возникла. В таких случаях данный вид общественных отношений вначале является предметом регулирования локальной нормы, а затем становится предметом нормы общего значения. Кроме того, локальная норма может восполнять пробел в праве и в случае, когда норма общего значения неполно регулирует все стороны данного вида общественных отношений и более конкретное регулирование сообразно с местными условиями предоставляет локальной норме. Так, например, ст.136 ТК РФ устанавливает общее правило о том, что заработная плата должна выплачиваться не реже, чем каждые полмесяца. Это общее правило конкретизируется в правилах внутреннего трудового распорядка, коллективном договоре или трудовом договоре (устанавливается конкретный день). Более категорично по этому вопросу высказался И.Н. Каширин. Он считает, что социальное назначение локальных норм как раз в том и состоит, чтобы регламентировать отношения, не урегулированные общими и специальными нормами.  Не согласен с данными учеными Р.И. Кондратьев. Он полагает, что с точки зрения обеспечения законности локального нормотворчества такой подход к решению этого вопроса представляется ошибочным. Локальная норма может восполнить пробел в законодательстве лишь в том случае, если такая возможность включена в содержание соответствующей нормы общего значения. Те виды трудовых отношений, которые правом не урегулированы, не могут быть предметом локальных норм, ибо назначение последних - конкретизация общих правовых предписаний применительно к особенностям производства.

Обратимся к понятию пробела в трудовом праве. Как указывает В.Б. Дресвянкин, пробел в российском трудовом праве - это отсутствие регулирования нормами российского трудового права общественных отношений, составляющих предмет трудового права, которые в силу объективных потребностей развития труда в российском обществе требуют нормативного правового опосредования, могут быть урегулированы нормами трудового права России и в соответствии с целевым и функциональным назначением этой отрасли права должны быть урегулированы нормами этой отрасли права.  Показателен пример, приведенный Р.И. Кондратьевым. В 70-е годы он писал: "Интересно отметить, что метод жесткой централизации правового регулирования тарификации работ обусловливает временный характер принимаемых локальных правил, в том числе их правовосполняющей роли. Дело в том, что предприятия, самостоятельно проведшие тарификацию возникших профессий и работ, обязаны уведомить об этом вышестоящую организацию и предоставить ей проект тарифно-квалификационных характеристик на новую профессию. Новые профессии рабочих и тарифно-квалификационные характеристики на них вносятся в Единый тарифно-квалификационный справочник. Тем самым прекращается действие принятых локальных актов. Если к тому времени в конкретной организации возникнут новые профессии и работы и, следовательно, образуется пробел в праве, описанный поэтапный процесс правового регулирования повторяется".

Думаю, локальное нормотворчество в условиях научно-технического прогресса и расширения хозяйственной самостоятельности организаций следует рассматривать в качестве одного из правовых средств восполнения пробелов трудового права. Восполнение пробелов в трудовом праве осуществляется посредством принятия правотворческими органами в установленном порядке недостающих правовых норм, это полностью относится и к возможности работодателей самостоятельно, с учетом специфики производства и труда, устанавливать локальные правовые норм.  В настоящее время восполнение пробелов в трудовом праве коллективными договорами справедливо рассматривается как одна из функций коллективно-договорных актов в механизме правового регулирования трудовых отношений. В целях восполнения пробелов права локальное нормотворчество осуществляется: а) в сфере отношений, составляющих предмет трудового права; б) в рамках компетенции конкретного работодателя; в) в случаях, допускающих регулирование пробельных отношений локальными нормами.

2. Процедура принятия локальных  нормативых актов

Локальные нормативно-правовые акты, как и любые другие источники права, представляют собой внешнюю форму выражения воли нормотворческих органов. Каждый локальный нормативный акт является результатом процесса локального нормотворчества. Как показывает практика локального нормотворчества, в отдельных организациях возникает много трудностей, связанных с технологией разработки, принятия и совершенствования локальных нормативных правовых актов. В настоящее время это наиболее слабое звено в теории и практике локальной нормотворческой деятельности организации.

Локальная нормоустановительная деятельность направлена на создание правовых норм, обеспечивающих функционирование той системы, в которой эти нормы принимаются. Они имеют ограниченную сферу действия, устанавливают правовое регулирование складывающихся в рамках системы отношений и распространяются только на субъектов этих отношений.  Характерным свойством субъектов локального нормотворчества (а ими являются работодатель и работники) является то, что они по своей природе способны делать исходящие от них веления обязательными для определенного круга лиц и без специального государственного принуждения, а государство признает за ними право на нормотворчество в определенных законом пределах.

Содержанием локального нормотворчества является система последовательных действий субъектов, реализующих принадлежащее им право на нормотворчество в организации в пределах предоставленной законом компетенции, то есть локальный нормотворческий процесс. Основным субъектом локального нормотворческого процесса является работодатель, которому ст.22 ТК РФ предоставляет право принимать локальные нормативные правовые акты. Вторым субъектом локального нормотворчества является коллектив работников (работники организации). Коллектив работников, за исключением коллективно-договорной практики, не обладает правом нормотворческой инициативы. Он обычно опосредованно участвует в локальном нормотворческом процессе через свои выборные представительные органы и является не полноправным субъектом, а, скорее, сосубъектом локального нормотворчества. В целях установления баланса прав работников и работодателя в локальном нормотворческом процессе законодателю следует признать право коллектива работников и его выборных представительных органов инициировать разработку и принятие локальных нормативных актов в организации путем внесения соответствующих изменений в ст.8 и ст.372 ТК РФ.

Как указывает Е.М. Акопова, правовые связи в локальном правотворчестве возникают между субъектами, несущими неодинаковую функциональную нагрузку, определяемую объемом их полномочий в данном процессе. Субъекты, управомоченные на принятие решения, - волеформирующие, остальные - вспомогательные. Однако волеформирующие субъекты в одних случаях принимают окончательное решение, в других - лишь промежуточное, требующее в последующем утверждения иным субъектом. Для дифференциации этих субъектов предлагается именовать первых окончательно-волеформирующими, а вторых - промежуточно-волеформирующими, и соответственно правоотношения, в которые вступают субъекты правотворческого процесса, могут быть окончательно или промежуточно-волеформирующими, либо вспомогательными. Цель волеформирующих правоотношений - принятие решения, цель же вспомогательных - обеспечение законности при осуществлении процедур локального правотворчества.

На практике коллективы работников пытаются закрепить за собой (своими представителями) в коллективном договоре право выступать с предложениями о принятии локального нормативного акта или о внесении изменений и дополнений в уже действующий акт.

С учетом изучения и обобщения практики нормотворчества отдельных организаций целесообразно рассматривать отдельные виды нормотворческого процесса, поскольку каждый из них имеет свои процедурные особенности. В соответствии с ТК РФ локальные нормы трудового права могут приниматься следующим образом:

) работодателем самостоятельно;

) работодателем с учетом мнения выборного представительного органа работников;

) работодателем по согласованию  с выборным представительным  органов работников;

) работодателем и коллективом  работников в результате коллективно-договорного  установления социально-трудовых норм.

Самостоятельное локальное нормотворчество работодателя состоит из трех стадий. Первой стадией является подготовка проекта локального нормативного правового акта, которая включает в себя принятие официального решения о подготовке проекта локального нормативного правового акта; выработку текста первоначального варианта проекта; согласование проекта локального акта с соответствующими отделами (подразделениями, департаментами, службами); доработку проекта нормативного акта в связи с внесением в него изменении и дополнений.

Принятие официального решения о подготовке проекта локального нормативного правового акта может иметь форму приказа или распоряжения работодателя. В приказе должно быть определено наименование нормативного акта, подлежащего разработке, назначены лица, ответственные за подготовку проекта и осуществление контроля за процессом его создания, установлены сроки подготовки проекта нормативного правового акта. В состав комиссии, разрабатывающей проект локального нормативного правового акта, целесообразно включать специалистов-практиков в сфере отношений, для регулирования которых принимается нормативный акт, а также юристов со специальной правовой подготовкой и опытом в области нормотворчества.  В приказе (распоряжении) может в общих чертах определяться содержание, цели и сфера действия подлежащего разработке нормативного правового акта. Подготовленный проект локального нормативного правового акта проходит процедуру согласования с соответствующими отделами организации с целью совершенствования его содержания. Круг лиц, с которыми должен быть согласован проект, определяется содержанием норм будущего локального нормативного правового акта.