Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

С ноября 1997 г. Министерством экономики Российской Федерации было организовано ежеквартальное проведение заседаний "круглого стола", на которых рассматриваются организационно-методологические и нормативно-правовые вопросы, возникающие в процессе организации и проведения госзаказчиками конкурсов на закупку продукции для государственных нужд [97]. В них не раз обсуждались вышеизложенные проблемы и пути их решения.

Для решения  кадрового вопроса было принято  Постановление Правительства РФ от 18 ноября 1997 №1443 "О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд". В соответствии с ним, на Министерство экономики РФ была возложена организация работы по подготовке и переподготовке указанных специалистов, а также установлено, что головной организацией по подготовке и переподготовке этих специалистов, а также разработке соответствующей программы является Государственный университет — Высшая школа экономики Министерства экономики и Министерства общего и профессионального образования РФ.

Протоколом  совещания Правительства РФ от 21 ноября 1997г. Государственному антимонопольному комитету и Минэкономики России было поручено активизировать работу в части проверок соблюдения процедур, установленных Указом Президента по проведению конкурсов. Во исполнении этого решения и с учетом Закона РФ №948-1 от 22.03.91 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". К контролю за этими процедурами были привлечены федеральные подразделения и непосредственно департаменты ГАК.

Ввиду наличия серьезных проблем специалисты, поставщики и заказчики, связанные с конкурсными торгами, возлагали огромные надежды на готовящийся в то время законопроект. Однако долгожданный Федеральный Закон от 06.05.99 №97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее Закон), в том виде, в котором он появился, по мнению большинства специалистов по государственным закупкам, создал больше проблем, нежели их решений. 22 июня 1999г. в Институте госзакупок ГУ- ВШЭ состоялся семинар, посвященный обсуждению данного Закона. [33] На нем, в частности, были отмечены следующие отличительные черты данного Закона:

В отличие  от Положения, которое распространялось на все закупки за счет федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ, внебюджетных фондов РФ, сфера применения Закона сужена до конкурсов, финансируемые из средств Федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования (т.е. простые закупки Законом не предусматриваются). Под действие Закона не подпадают так же субъекты РФ [72].

В соответствии с формулировкой п.1 статьи 5 "участником конкурса может быть только поставщик (исполнитель), имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров (работ, услуг)" [72]. Однако, преследуя цель ограничить участие посредников в госзакупках, данный пункт не определил, что необходимо иметь производственные мощности и т.п., позволяющие производить именно тот продукт, который выставлен на торги [65].

Отсутствие понятия предварительного квалификационного отбора и перегруженность квалификационными требованиями.

Процедуры конкурса существенных изменений не претерпели, но появился положительный  момент — четкое установление срока  подачи заявок (45 дней) на участие в открытом конкурсе, с момента публикации извещения о проведении конкурса в официальном издании уполномоченного федерального органа.

К числу  привнесенных Законом положительных  изменений, бесспорно, следует отнести  также статью 18 "Конкурсная комиссия" [72]: наконец-то изъято утверждение того, что в состав конкурсной комиссии должны входить представители поставщиков.

Облегчена процедура оформления протокола, но неверно то, что все, кроме открытого  конкурса, должно согласовываться с  Минэкономики России.

7. Снято  запрещение на участие в конкурсах  должников по налогам и 
сборам.

К наиболее существенным недостаткам Закона следует  отнести:

отсутствие  пункта, касающегося обеспечения  выполнения обязательств (хотя обеспечение  можно применять на основании  ст. 5);

статья 6 фактически узаконивает дискриминацию  иностранных поставщиков, что не соответствует принятой во всем мире практике применения системы протекционизма, обеспечивающей приоритет отечественных  поставщиков - преференции [33];

по смыслу Закона получается, что организатор конкурса формально не обязан доводить разъяснения конкурсной документации до всех участников, хотя организация и проведение конкурса предполагают равные (в том числе информационные) условия для всех участников;

не дифференцированы закрытые и специализированные закрытые торги;

опять никак не отражена специфика закупки  услуг (лишь описана возможность  проведения двухэтапного конкурса)[4,142];

не предусматривается  возможность досудебного решения  конфликтов и споров (хотя действующий  Гражданский кодекс допускает возможность досудебного рассмотрения);

неоправданно  большие полномочия предоставляются  организатору конкурса, что грозит произволом и подрывает основы нормальных конкурсных закупок;

не урегулированы  такие нормы, как обязательность проведения конкурсов (кроме установленных законодательством случаев), закупка у единственного источника (поставщика) и закупка способом запроса котировок, а также вопросы закупки продукции за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования субъектов РФ.

рассматривая  имеющуюся нормативно-правовую базу проведения конкурсных закупок для  госнужд можно выделить три классификационных  признака конкурсов:

1) по  кругу участников:

а) открытые (может участвовать любое лицо);

б) закрытые (могут участвовать только специально приглашенные лица);

в) с  ограниченным участием (круг участников не определен, но ограничен страной, наличием специального допуска и  т.п.);

2) по  допустимости изменения конкурсных  требований к продукции в процессе  обсуждения конкурсных заявок между организатором и участниками:

а) одноэтапные (переговоры запрещены);

б) двухэтапные (переговоры допускаются);

3) по  процедуре допуска к конкурсу:

а) без  предварительного (квалификационного) отбора;

б) с  предварительным (квалификационным) отбором.

Но в Законе не предусмотрены комбинации разных типов конкурсов.

В связи  с тем, что попытки Министерства экономики отразить специфику закупки  услуг в нашем законодательстве не увенчались успехом (ни в Положении  №305, ни в Законе закупка услуг  не выделена никак), российским заказчикам услуг, при организации и проведении сложных конкурсов приходится сталкиваться с рядом серьезных проблем.

Кроме того, предварительный квалификационный отбор при проведении конкурсов  по НИОКР в России проводится далеко не всегда, т.к. количество научных организаций в нашей стране на протяжении многих лет остается почти неизменным, новые возникают крайне редко. Уже третий год (с 1998) проходит государственная аккредитация научных организаций, и каждая из них предоставляет соответствующие данные о своей деятельности в Минэкономики, которое, в свою очередь, направляет их в Миннауки России. Этот процесс можно назвать "глобальной предварительной квалификацией". [127,8]

В связи  с тем, что крут поставщиков услуг  ограничен, то если весь объем закупок отдать одному поставщику, в сегодняшних экономических условиях у проигравших конкурс не будет ресурсов на повышение конкурентоспособности своей продукции, а следовательно, вероятность выигрыша ими последующих конкурсов снизиться. Через какое-то время заказчик останется один на один с монополистом, имея при этом все вытекающие последствия.

 

1.3 Некоторые  проблемы развития и функционирования  конкурентных механизмов госзакупок  в России

 

Несмотря  на все трудности формирования нормативно- правовой базы проведения конкурсов на закупку товаров, услуг и работ в России, они развиваются и всесторонне поддерживаются Правительством РФ, т.к. обладают следующими положительными чертами:

1. они  не только позволяют сокращать  расходы государства, но и способствуют  снижению коррупции, что дает возможность оздоровления российского государственного аппарата;

подобное  сокращение расходов казны не влечет за собой урезывание потребностей государства  в продукции — торги позволяют  удовлетворить нужды заказчиков в том же объеме, что и без их проведения, но дешевле;

торги дают возможность расширить бизнес огромному количеству добросовестных предпринимателей, уравнивая их шансы  продавать свою продукцию такому крупному клиенту, как государство, с шансами различного рода "привилегированных" (подчас на не вполне законной основе) поставщиков;

торги способствуют здоровой конкуренции  и, значит, являясь чисто экономическим  инструментом поддержки наиболее перспективных  предприятий, формируют рынок не только госзакупок, но и в целом  экономику страны;

экономия  на торгах поддается статистическому  анализу и прогнозированию, что  позволяет правильно корректировать будущие расходы бюджета (в частности, Минэкономики России, в дополнение к письму от 29.01.98 №ИМ-172/1-35 направило  Письмо федеральным органам исполнительной власти РФ от 07.07.98 №АС-539/4-526 "О прогнозе объемов продукции, закупаемой для государственных нужд, на 1999г")[77].

На сегодняшний  день, по различным мировым оценкам, экономия средств закупщика на торгах при условии их корректного проведения (это, кстати, касается не только государства, но и коммерческих структур, путем торгов сокращающих свои издержки) колеблется на уровне 10 — 15%, хотя доходит и до 50% [7]. В России же в 1999 г. проведено 171 528 конкурсов и внеконкурсных закупок (у единственного поставщика и способом запроса котировок). [17] В результате заключено 200 068 контрактов на сумму 145.9 млрд. руб., в т.ч. на 119,5 млрд. руб. (81,9%) - в результате проведения конкурсов. Общее сокращение расхода бюджетных средств составило 8 млрд. руб. (5,2%). Затраты заказчиков всех уровней на организацию и проведение конкурсов составили 114,12 млн. руб. (0,07%) [125].

Для сдерживания  инфляционных процессов в экономике  и соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий Правительство РФ 13 октября 1999 г. приняло постановление № 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий". Этот документ рекомендует субъектам естественных монополий осуществлять закупки продукции (услуг) для собственного потребления в соответствии с порядком, предусмотренным для размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для госнужд.

В соответствии с постановлением Правительства РФ "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 г." и проекта закона "О федеральном бюджете на 2000 год" в Минэкономики разработан прогноз объемов продукции, закупаемой для государственных нужд на 2000 г. за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования. В 2000 г. объем закупок продукции для государственных нужд в целом по России оценивается в 433,4 млрд. руб., или 145,6 % к уровню 1999 г.[125]. По данным Госкомстата России, за I квартал 2000г. по итогам кон-курсов заключен 14141 контракт стоимостью 32,64 млрд. рублей, что в 2,1 раза больше, чем в I квартале 1999г.

В настоящее  время в Минюсте РФ находится  на согласовании четвертая редакция проекта указа Президента Российской Федерации "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

Что касается проблемы коррупции, то 16 декабря 1999г. в Москве прошла конференция "Россия и мировой опыт противодействия коррупции", на которой состоялась официальная презентация российского отделения "Transparency international" TI-Russia. [108]"Transparency international" (TI) — это некоммерческая и неправительственная организация, посвятившая себя делу повышения ответственности правительств и борьбе с коррупцией на международном и национальном уровнях. Создана она в 1993 г. и сегодня работает более чем в 60 странах мира. TI действует, используя благотворительные средства, получаемые от различных фондов, правительств, корпораций и частных лиц. Центральное место в деятельности этой организации занимают превентивные меры и проведение реформ, формирование общественного мнения, в основе которого лежит понимание значимости борьбы с коррупцией и, главное, уверенности в возможности ее обуздания. Опыт показывает, что эти методы действенны.

В 2000 г. Российское отделение TI начинает реализацию целого ряда проектов. В частности, планируется изучение функционирования российской системы государственных  закупок, законодательства в этой области, опыта борьбы с коррупцией при госзакупках в регионах, проведение семинаров.

Помимо  несовершенной нормативно-правовой базы, отечественная практика внедрения  торгов выявила и другие проблемы, которые не позволяют в полной мере реализовывать в России преимущества конкурсной системы размещения заказов на поставки продукции для госнужд:

Отсутствие  квалифицированных кадров в области  организации и проведения конкурсных торгов. По некоторым оценкам, должно быть подготовлено: для федеральных  органов - более 1000 человек, на уровне субъектов Федерации - около 10 000 и столько же - на уровне муниципальных работников.^ 11] Для решения данной проблемы были изданы соответствующие Постановления Правительства РФ (от 18.11.97 №1443, от 03.09.98 №1022 [83]). Однако количество специалистов в этой области остается слишком маленьким по сравнению с потребностями в них по всей России: за период с 1998 по 2000 год Институтом госзакупок ВШЭ подготовлено около 2500 специалистов из органов исполнительной власти всех уровней, проводящих госзакупки, а также организаций и предприятий, поставляющих продукцию для государственных, региональных и муниципальных нужд.

Заказчиками допускается упрощенный подход к  подготовке и проведению торгов, не проводится предварительная квалификация претендентов, что приводит к ошибкам в выборе подрядчика и как следствие - к срыву договорных обязательств.