Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

«Услуги»  означают любой предмет закупок, помимо товаров (работ).

В российской действительности под услугами понимается деятельность, которая непосредственно  не завершается какой-либо вещественной формой. Это услуги транспорта, связи, консалтинг, банковские услуги, услуги по научно-исследовательской деятельности и т. д. Хотя они непосредственно не связаны с объектами в материальной форме, процесс их создания и сохранения результата требует вполне конкретных материальных затрат.

К сожалению, в Российском законодательстве ни в  Положении № 305, ни в Законе 97-ФЗ, и даже в основополагающем документе - Гражданском кодексе нет прямого определения товаров, работ или услуг, и особенности закупок услуг, к сожалению, никак не оговорены [27]. (Зато в ПС выделены научно-технические РАБОТЫ и транспортные УСЛУГИ). Не отражена специфика закупок услуг и в "Методических рекомендациях по порядку размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядок заключения государственных контрактов" (рекомендованы к использованию письмом Министерства науки и технологий России от 30.01.98 № НШ-10-19) [58]. Эти методические рекомендации только лишь добросовестно повторяют процедуры, отраженные в Положении (применимые только для закупки товаров и работ), практически не внося ничего нового. Поэтому еще актуальнее становится тщательный анализ и внедрение передового мирового опыта в сфере закупки услуг в России.

В мировой  практике именно с закупкой услуг связано проведение большинства сложных конкурсов, между услугами и сложными предметами закупки нередко ставят знак равенства. Например, соответствующий раздел типового закона ЮНСИТРАЛ, так и называется - "Основной метод закупок услуг".

Специфика этих закупок заключается в предмете торгов - интеллектуальном продукте. Этот продукт, как правило, не принимает  вещной формы и индивидуален. В  общих чертах различия в закупках разных видов услуг - технических  и творческих (интеллектуальных)- можно описать следующим образом. Технические услуги, как правило, стандартизованные и с заведомо известными главными параметрами. По ним можно заранее предположить результат и затраты, необходимые для его получения (например, транспортные услуги, услуги связи). Для интеллектуальных услуг (консалтинг, научно-исследовательская, творческая деятельность) точно неясно ни то ни другое. [9]

Для технических  услуг нет никаких особых способов закупок: мировой опыт рекомендует  закупать их на общих основаниях, как  товары или работы.

А вот  для интеллектуальных услуг должны применяться особые процедуры. Разница  возникает именно вследствие того, что цена результата может быть абсолютно  несопоставима, во-первых, с затратами, во-вторых, с эффектом, который предполагается получить при дальнейшем использовании результатов закупки, и, в-третьих, в уникальности этих результатов. Главное отступление от обычных, основополагающих процедур состоит в том, что при закупках таких услуг допускаются прямые переговоры, вплоть до переговоров по цене. Отсюда и два метода закупки: с проведением и без проведения переговоров. К этому мировой опыт пришел лет десять назад, до этого такие закупки производились на

общих основаниях. Другая важная особенность  торгов на закупку интеллектуальных услуг связана с повышенными требованиями к квалификации, деловой репутации и опыту проведения аналогичных работ. [9]

Интеллектуальные  услуги также можно разделить  на две подгруппы: услуги более или  менее стандартные и совершенно нестандартные. В первом случае важны как квалификация, так и цена, во втором - квалификационные требования.

К тому же при закупке услуг для государственных  нужд существенно значение имеет  соблюдение конфиденциальности, что  накладывает дополнительные ограничения  при отборе консультантов.

Рассмотрим подробнее процесс организации закупки услуг на мировом рынке. Обычно он состоит из следующих этапов:

I. определяются  необходимые услуги, планируется  процесс их закупок; II. устанавливается  перечень возможных участников  торгов;

публикуются или рассылаются уведомления о возможностях участия в торгах;

в соответствующих  случаях осуществляется предварительная  квалификация участников;

V. рассылается  конкурсная документация; VI. осуществляется  оценка поступивших предложений; VII. в соответствующих случаях допускается проведение переговоров с предполагаемым кандидатом на заключение контракта; VIII. заключение контракта и ведение дел по нему.

Особенности закупки услуг проявляются уже  на стадии приглашения к участию  в торгах. Ряд международных организаций  не предусматривают обязательного опубликования в средствах массовой информации уведомлений о возможностях участия в закупках услуг. Всемирный банк рекомендует проводить так называемые ограниченные торги, при которых состав предполагаемых участников формируется по рекомендациям, в том числе заграничных представительств и посольств. По правилам Всемирного банка привлекается от трех до шести участников.

В типовом  законе ЮНСИТРАЛ рекомендуется привлекать участников посредством публикации уведомления в газете или соответствующем специализированном или профессиональном издании, имеющем широкое международное распространение. При этом предусматривается возможность по причинам экономичности и эффективности для закупающей организации прямого привлечения предложений услуг без публикации уведомления, но с согласия уполномоченного утверждающего органа, когда:

закупаемые  услуги имеются в наличии только у ограниченного числа поставщиков  при условии привлечения предложений  от всех этих поставщиков;

время и расходы, требующиеся для рассмотрения и оценки большого числа предложений, будут несоизмеримы со стоимостью закупаемых услуг, при условии, что привлекается достаточное количество поставщиков для обеспечения эффективной конкуренции;

прямое  привлечение является единственным путем обеспечения конфиденциальности или необходимо в национальных интересах при условии, что привлекается достаточное количество поставщиков в целях эффективной конкуренции. [113]

В тех  случаях, когда приглашение к  участию осуществляется путем- прямого  привлечения без его публикации в печати, не предусматривается публичное вскрытие конвертов с предложениями и нет жесткости в соблюдении сроков подачи предложений.

В отличие  от контракта на закупку товаров  или работ в контрактах на закупку  услуг обычно не предусматривается обеспечение конкурсных заявок. Причина заключается в стремлении государства поддержать интеллектуальный потенциал своей страны и не обременять участников конкурсов материальными и временными издержками, связанными с поиском обеспечения. В то же время, в западной практике часто предусматривается страхование консультативной фирмой заказчика от некачественного выполнения ею своей работы. Объем страхования является предметом переговоров, но максимальная его величина не может превышать цену контракта на оказываемые услуги. Помимо этого, консультант обычно не несет ответственности за последующий ущерб.

В уведомлении  указывается, как минимум: наименование и адрес организации, краткое  описание закупаемых услуг, способы  получения запроса предложений  или предквалификационной документации и плата, при наличии таковой, взимаемая за запрос предложений или за предквалификационную документацию.

Заказчик  может предусмотреть предварительный  квалификационный отбор, который проходит по процедурам, аналогичным процедурам открытых конкурсов по товарам и работам. В этом случае закупающая организация предоставляет запрос предложений каждому поставщику, который прошел пред-квалификационный отбор и который вносит взимаемую плату, при ее наличии.

В запрос предложений, помимо информации, предусмотренной для закупки товаров и работ, включается следующее[113].

а) соответствующее  заявление, если закупающая организация  оставляет 
за собой право отклонить все предложения;

б) критерии и процедуры, касающиеся оценки квалификационных данных поставщиков и повторного их подтверждения;

в) требования в отношении документальных доказательств  или другой 
информации, которая должна быть представлена поставщиками в подтверждение ими своих квалификационных данных;

г) характер и необходимые характеристики закупаемых услуг, насколько они известны, включая, как минимум, место, где услуги должны быть предоставлены, и желательные или требуемые сроки, при наличии таковых, предоставления услуг;

д) привлекает ли закупающая организация предложения  в отношении 
различных возможных методов удовлетворения своих потребностей;

е) описание той части или частей закупаемых услуг, в отношении кото 
рых могут быть представлены предложения, если поставщикам разрешено 
представить предложения только на часть закупаемых услуг;

ж) способ, на основе которого должна быть рассчитана или выражена цена предложения, в  том числе указание на то, должна ли цена включать другиеэлементы помимо стоимости услуг, например, возмещение расходов на проезд, проживание, страхование, пользование оборудованием, уплату пошлин или налогов, кроме случаев, когда ценовой критерий не принимается во внимание;

з) процедура  определения выигравшего предложения;

и) критерии, которые будут использоваться при  определении выигравшего предложения, включая преференциальную поправку, которая будет использоваться и относительное значение таких критериев;

к) соответствующее  указание и описание способа оценки и сопоставления альтернативных предложений, если допускаются альтернативные характеристики услуг, условия договора или другие требования, изложенные в запросе предложений.

К примеру, в США для поставщиков сложного оборудования, технологий и услуг (включая  военную технику, архитектурно-планировочные  и проектные работы, строительство) установлены нижеследующие процедуры квалификационного отбора [80]:

достаточность необходимых для выполнения заказа собственных финансовых ресурсов или  же возможность получения заемных  средств;

наличие необходимых технологических возможностей, включая оборудование, технические  навыки и умения и т. д.;

наличие адекватной организационной структуры, системы бухгалтерского учета, системы  контроля качества, а также управленческих кадров;

способность соблюсти требуемые заказчиком сроки  поставки;

удовлетворительный  опыт выполнения подобных заказов в прошлом;

хорошая репутация, в т.ч. в отношении соблюдения деловой этики;

отсутствие  юридических препятствий для  получения государственных контрактов (запрещается заключение контрактов с компаниями, признанными виновными  в загрязнении окружающей среды; в предусмотренных законом случаях такого права могут не иметь иностранные компании и т. п.).

Проверка  на соответствие этим критериям осуществляется сотрудниками по закупкам на основе изучения информации, предоставленной претендентом, а также сведений о выполнении им сопоставимых работ в прошлом.

Оценка  предложений при закупке услуг  в соответствии с типовым законом  ЮНСИТРАЛ осуществляется по следующим  критериям:

а) квалификационные данные, опыт, репутация, надежность, профессио 
нальная и управленческая компетентность поставщика и персонала, который 
будет заниматься предоставлением услуг;

б) эффективность  предложения, представленного поставщиком, с точки 
зрения удовлетворения потребностей закупающей организации;

в) цена предложения с учетом любых преференциальных поправок;

г) воздействия, которое акцепт предложения окажет на состояние пла 
тежного баланса и валютных резервов, степени участия местных поставщиков, открывающихся в связи с предложением возможностей экономического развития, включая внутренние инвестиции и другие виды предпринимательской деятельности, стимулирования занятости, передачи технологии, подготовки управленческих, научных и производственных кадров и соглашений о встречной торговле, предлагаемых поставщиками;

е) соображения  национальной обороны и безопасности.

Созданная заказчиком конкурсная комиссия из этих показателей выводит интегральный показатель, в котором цена в большинстве  случаев не играет решающей роли. По рекомендациям Всемирного банка  удельный вес цены в интегральном оценочном показателе должен составлять порядка 20 — 25 %.

В соответствии с  международной практикой отбор  предложений при закупке услуг  может осуществляться без проведения переговоров заказчика с участником или с проведением переговоров. [67]

Первый способ используется при минимальной цене на относительно стандартную услугу: заказчик устанавливает минимальный уровень квалификационных требований в отношении качественных и технических аспектов предложений услуг, и все претенденты, соответствующие этому уровню, допускаются к этапу оценки предложений и затем ранжируются по цене. Выигравшим может быть признано то предложение, которое при соответствии всем критериям имеет наименьшую цену или наилучшую интегральную оценку.

Второй способ применяется, когда главным критерием оценки для заказчика является качество услуг, цена предложения в этом случае рассматривается отдельно и только после завершения технической оценки.

То, в чем собственно и заключаются наибольшие отличия  от обычных процедур закупок, а именно конкурс с проведением поочередных переговоров, начинается так же, как и в первом случае: устанавливается пороговый уровень квалификационных требований, затем ранжируют участников по качественным и техническим параметрам предложений [9]. Участник, получивший наивысшую оценку, приглашается к переговорам для определения цены и возможных корректировок отдельных параметров предложения. Оговаривается все, что касается общего объема услуг, времени и рабочего плана, уточняются и конкретизируются обязанности сторон, возможности замены отдельных консультантов, смета затрат и вся система расчетов. Если с первым участником не удалось достигнуть взаимного согласия, переговоры проводятся со следующим по рейтингу. И так далее, пока закупающая организация не достигнет согласия на заключение контракта с участником, либо не отклонит все остальные предложения. Схема (по ценовому результату) в данном случае получается противоположная первому варианту, потому что тот, кто имеет низшую квалификационную составляющую, скорее всего, запросит и наименьшую цену, но будет последним в очереди на победу. [9]