Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

В 1830 г. в правление Николая 1 был принят новый общий документ по госзакупкам. Вначале этого документа перечислялись сословия и разного рода деятельные лица, могущие вступать в обязательства с казной. Желающие вступить в торги, обязаны были представить надлежащие документы на гербовой бумаге и прибыть к сроку в указанное место, где проводился общий со всеми торг. Не допускались сбавка процентами и сговоры. Устанавливался один торг и одна переторжка через три дня, на которую допускались и те, кто раньше не торговался. Цена переторжки признавалась окончательной. С победителя брали подписку о том, что он принимает на себя подряд. Если он вдруг отказывался от подряда, то его залоги удерживались "для пополнения убытка казны" и проводились новые торги.

Положение 1830г. начали перерабатывать в первые же годы после его опубликования: оно было признано не соответствующим интересам дела и каждое ведомство исправляло его в зависимости от своих потребностей. В 1862г. Государственный совет признал срочную необходимость пересмотра всех правил в области хозяйственных операций казны, однако мощный чиновничий аппарат затормозил принятие нового закона до начала следующего века.

В те годы очень актуальной стала проблема предпочтения предметов европейского или американского производства отечественным. В 1860г. был опубликован Высочайший указ о том, чтобы казенные заказы и закупки за рубежом ограничивались наименованиями, которых получить от русских фабрикантов было невозможно. Через шесть лет другой указ "повелевал", чтобы все правительственные заказы выполнялись внутри государства, невзирая на возникающие поначалу сложности.

Во второй половине XIX в. помимо торгов с неограниченной конкуренцией некоторые ведомства  стали разрабатывать и применять  на практике торги с ограниченной конкуренцией. Это было вызвано тем, что во всех правилах критерием выигрыша торгов была наименьшая цена, а искусственное понижение платы, получаемой подрядчиком, на торгах с неограниченной конкуренцией неизбежно повлекло за собой ухудшение качества товаров. На торги же с ограниченной конкуренцией приглашались только известные своей благонадежностью поставщики. С 1871г. эти торги получили наиболее широкое распространение в военных и морских ведомствах. [21]

Все эти  новшества в той или иной степени  были учтены комитетом по выработке  нового "Положения о подрядах и поставках", которое было опубликовано в 1900 г. и проработало до Октябрьского переворота 1917 г.

Отныне  торги предлагалось организовывать трех типов: "изустные торги", торги  посредством запечатанных объявлений и смешанные. Перед публикацией  объявлений учреждения и ответственные лица должны были вычислять необходимые объемы закупок, составлять планы и сметы и вообще собирать сведения о торговых или установленных законом ценах в тех местностях, где предполагалось выполнить госзаказ. Контракты могли заключаться только после утверждения смет и выделения необходимой суммы денег и только на эту сумму. Для получения сверхсметных средств необходимо было испрашивать высочайшее разрешение. Сами объявления печатались в губернских ведомостях и на отдельных листках в виде приложений к последним. Кроме того, шла рассылка непосредственно на места, тем чиновникам, которые отвечали за распространение казенной информации.

Изустные  торги проходили по схеме аукциона. Перед началом торгов принимались  документы, по которым судили о возможности  претендента участвовать в мероприятии, и залоги.

Проведение  торгов через запечатанные объявления инструкция не рекомендовала применять  при подрядах, где "участвуют непосредственно рабочие классы". В публикуемых приглашениях к торгам указывались день и час, с которого начинались торги и принимались пакеты с предложениями. При особом обеспечении каких-либо заказов объявлялась сумма назначенных задатков. Собрав присланные или лично врученные пакеты, комиссия объявляла прием заявок законченным и приступала к вскрытию конвертов. С этого момента подача

каких-либо предложений не допускалась ни в  какой форме. Если на торгах достигалась  назначенная государством цена, то пакет с ней уничтожался невскрытым, в случае, если всем контрагентам или их представителям отказывали в подряде, то казенная цена предавалась огласке.

Смешанные торги отличались тем, что сначала  звучали устные заявления, а потом  объявлялись поступившие в конвертах. Если цена устного и письменного предложений совпадала, то "преимущество остается на стороне торговца наличного".

При окончательном  утверждении результатов торга  комиссия проверяла соблюдение правил производства дел, соответствие принятых для договора условий общим правилам, выигравшего контрагента — установленным требованиям, а подрядных цен — средним справочным ценам.

После издания Положения 1900 г. количество правительственных актов по вопросам подрядов и поставок резко снизилось. Среди немногочисленных поправок к Положению надо отметить изданные в 1901 — 1902 гг. распоряжения для министров и главноуправляющих об обязательном отчете Комитету министров "о поступивших по правительственным заказам... предметах заграничного происхождения". Если же предмет производился в России, то в контракте должно было оговариваться, чтобы "заказы выполнялись на русских заводах и не из заграничных материалов". Основным обоснованием поиска иностранного производителя была апелляция к недоброкачественности русских изделий, чему виной стала действующая система сдачи казенных заказов зачастую в руки недобросовестных контрагентов. С 1903 по 1905 г. иностранные компании получили через русские заказы 306 млн. руб. [22]

В непосредственной связи с качеством продуктов российских предприятий находилось неравное положение казенных и частных заводов при участии в торгах. В расходы первых не входил промысловый налог, расходы на администрацию, проценты на затраченные в дело капиталы. Они не имели ограниченного бюджета, так как он пополнялся из государственного Казначейства. Поэтому не обязывая себя реальной себестоимостью изделий они выпускали на рынок продукцию по убыточным ценам. Господрядчики получали искомое в любом случае, однако подряды обесценивались. Одна из комиссий, работавших над постоянным "Положением по подрядам и поставкам", изыскивая способ выйти из такого положения> пришла к выводу, что "для искоренения того громадного вреда, который наносится частной промышленности казенными заводами, существует лишь один радикальный способ — ликвидировать казенные заводы, передав их в руки частных предпринимателей".[22]

На качество и выполнение сроков влияла и сама техника проведения торгов: на изустных и смешанных торгах достигалось  наибольшее понижение цены за счет выкрикивания зачастую необдуманных предложений. А получив заказ, поставщик был вынужден выполнять его с отступлениями от предъявленных требований. К более успешным результатам приводили ограниченные торги по запечатанным объявлениям. Для совершенствования этого процесса было предложено ввести в России английскую систему поиска возможных участников публичных торгов: в каждом ведомстве вели публичные списки предприятий, признанных подходящими казне контрагентами по своей надежности и солидности, которым при объявлении торгов рассылали приглашения.

После Октябрьской революции действовали: "Положение о государственных  подрядах и поставках" от 27.07.1923, инструкция Народного Комиссариата Рабоче-Крестьянской Инспекции, ВСНХ, НКПС, Народного Комиссариата Продовольствия, Народного Комиссариата Финансов и Народного Комиссариата по Военным Делам о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки и постановление Совета Труда и Обороны от 17.11.1922. Чуть позже в истории конкурсных торгов, как и в экономике Советской России, начался бурный и результативный период развития - НЭП. В этот период (с августа 1923 г.) Советом Народных Комиссаров Союза ССР была утверждена Инструкция о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая вполне соответствовала принципам прокьюремента [109]. В частности, в ней были оставлены три вида публичных торгов (изустные, в запечатанных конвертах и смешанные) и однозначно определен официальный орган печати, а также порядок публикации извещений. Помимо этого было установлено, что если по окончании торгов "торговая комиссия признает, что состоявшиеся торги невыгодны для государства, она постановляет о производстве переторжки, которую и назначает через три дня". Утверждение торгов должно последовать в течение двух дней, а еще через пять - должен быть заключен договор.

11.05.1927 г. было утверждено новое Положение  о государственных подрядах и  поставках [109]. Поставки заменялись  государственным распределением, и  количество конкурсов резко сократилось.  Смешанные торги стали обычными, а устными организовывались все реже.

Инструкцию 1927г. никто до сих пор не отменил, однако к 1930г. в СССР конкурсные торги  исчезли совсем.

1.2 Законодательная  и нормативно-методическая база  новой эры конкурсных торгов  на закупку продукции в России

Конкурсные  торги исчезли вместе с рыночными  отношениями и возродились тоже вместе с ними. В связи с распадом СССР и образованием нового Российского  государства резко изменилась экономическая  ситуация: разрыв связей, суверенитет  бывших республик, переход от коммунистического к подобию демократического государства негативно отразились на экономике страны. Переход от централизованного обеспечения предприятий и организаций материальными ресурсами к полной их самостоятельности в решении этих вопросов в России был осуществлен очень резко. В результате предприятия столкнулись с целым рядом новых проблем: поиск хозяйственных партнеров, оценка конъюнктуры рынка необходимых материальных ресурсов, определение оптимальной цены покупки продукции и условий ее поставок, установление рациональной системы платежей за приобретаемые ресурсы, проведение юридически и экономически грамотной договорной работы и т.д. И далеко не все оказались в состоянии эффективно решать эти задачи, причем не только на стадии перехода к рыночным отношениям, но и сейчас, по истечении достаточно длительного времени работы в новых условиях [66].

Достаточно  быстро выяснилось, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм формирования хозяйственных связей не может действовать эффективно без принятия специальных мер. Прежде всего, данная проблема коснулась рынка государственных закупок, где появилась настоятельная потребность внедрения эффективных методов управления.

В 1992 году Всемирный банк начал свою деятельность в России [54]. Правила проведения закупок (конкурсных торгов), сформулированные на основе его 50-летнего опыта работы в различных странах-заемщиках, подробно изложены в документе "Руководство: закупки по займам МБРР и кредитам MAP". Равенство возможностей для поставок оборудования, товаров, работ и услуг для всех стран — участников Всемирного банка, с одной стороны, и прозрачность процедур закупок, с другой стороны, являющиеся основой деятельности Всемирного Банка стали своего рода руслом, по которому и в нашу страну потекли финансовые потоки с Запада. В нашей стране началась "эра торгов", и слово "закупки", наполнилось иным смыслом.

Ввиду отсутствия Российского законодательного акта, регулирующего процесс организации  закупок и размещения заказов  и наряду со сложившейся экономической ситуацией, фактически толкавшей различные организации, в т.ч. государственные, на организацию конкурсных торгов для осуществления своих закупок во многих законодательных актах появились упоминания и декларативное провозглашение конкурсов. Однако вплоть до апреля 1997г. ни один из них не описывал подробно механизм и процедуры проведения торгов, не требовал обязательной организации закупок и размещения заказов путем поведения торгов (см. Приложение 1).

Наиболее  важным и значимым для новой России стал Указ Президента РФ от 08.04.97 №305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", утвердивший "Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд" (Далее Положение). Именно это Указ, обусловленный необходимостью более эффективного использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и внебюджетных фондов, ввел в российскую жизнь обязательные конкурсные торги при закупках для нужд государства, открыл новый этап цивилизованных закупок для госнужд в России. Первые массовые закупки товаров и услуг путем проведения конкурсных торгов начались сразу после его выхода - с мая 1997 г. А ведь до этого, торгов, за исключением подрядных торгов в строительстве, проводимых по инициативе Госстроя, практически не было [82].

Отчетные  данные уже за первый год (1997) с момента  выхода в свет Положения показали, что при проведении конкурсов  на закупку продукции для государственных нужд (всего их было поведено 9449), сокращение расхода бюджетных средств составило 3,07 трлн. рублей (8,8%), в том числе по федеральным органам исполнительной власти - 2,91 трлн. рублей (14,6%). Наиболее значительное сокращение расхода бюджетных средств было достигнуто Минобороны России - 16,8%, ФДС России - 19,9%, МВД России - 19,1%.

К сожалению, помимо стимула к развитию конкурсных торгов в России, Положение выявило  огромное количество вопросов и проблем, связанных с его реализацией. Наиболее сложными оказались:

Рассогласованность  требований п.40 Положения об обеспечении  заявки поставщика с нормами действующего Гражданского кодекса РФ. ГК прямо  предусмотрел лишь возможность использования  задатка в виде обеспечения заявки [23], а Положение - банковскую гарантию, залог и поручительства [70].

Отсутствие  регламентации способов закупки  услуг. (Они совсем не были затронуты  в Положении, в то время как  мировой опыт показал необходимость  отдельного регламентирования этого  вида закупок с учетом их специфики, в частности, главным из критериев для выбора поставщика должна являться не цена, а суть предложения и оценка исполнителя).

Отсутствие  критериев ограничения круга  поставщиков, которые привлекаются к закрытым торгам (предусматривается  привлечение всех возможных поставщиков, что не соответствует понятию закрытых торгов).

Противоречащая  смыслу проведения торгов норма, описанная  в п.42 Положения [79], предусматривающая, что в состав конкурсной комиссии входят не только представители заказчика, но и поставщиков.

Отсутствие  разъяснений о бухгалтерском  оформлении участия сторон в торгах.

Отсутствие  методики определения стоимости  конкурсной документации, в зависимости  от количества поставщиков, принявших  участие в торгах (как оценить, предусмотренный п.35 [79] размер расходов на изготовление и доставку, не зная сколько поставщиков примет участие).

Нерешенный  вопрос о размерах и порядке выплаты  вознаграждения юридическому лицу, осуществляющему  на договорной основе функции госзаказчика (что предусмотрено Положением).

Формулировка п.32 Положения не исключает возможности злоупотреблений заказчиком в виду отсутствия четкого определения в какого рода средствах массовой информации должна публиковаться информация о приглашении к участию в конкурсе.

В июле 1997 года по инициативе группы предприятий и организаций была учреждена Российская ассоциация организаторов подрядных торгов и стоимостного инжиниринга (РАТСИ). Палата правительства Москвы зарегистрировала PAT СИ 10 марта 1998 года (регистрационный №71082).

При создании этой ассоциации был учтен опыт работы национальных и международных союзов и ассоциаций в области прокьюремента, а также союзов и ассоциаций в области стоимостного инжиниринга. Потенциальными членами ассоциации являются организации и предприятия, выступающие в роли инвесторов, заказчиков, организаторов и исполнителей подрядных торгов, проектные, подрядные, сметно-консультационные и оценочные фирмы, центры ценообразования, департаменты инвестиций, финансирования и строительства федеральных, местных и муниципальных органов власти, банки, инвестиционные фонды, предприятия всех форм собственности. На сегодняшний день РАТСИ является ведущей организацией в области организации подрядных торгов.