Определение открытости управленческой информации

- о составе имущества  государственного или муниципального  унитарного предприятия, государственного  учреждения и об использовании  ими средств бюджетов;

- о загрязнении окружающей  среды, состоянии противопожарной  безопасности, санитарно-эпидемиологической  и радиационной обстановке, безопасности  пищевых продуктов и других  производственных объектов, безопасности  каждого гражданина и безопасности  населения в целом;

- о численности, о составе  работников, о системе оплаты  труда, об условиях труда, в  том числе об охране труда,  о показателях производственного  травматизма и профессиональной  заболеваемости, о наличии свободных  рабочих мест;

- о задолженности работодателей  по выплате заработной платы  и по иным социальным выплатам;

- о нарушениях законодательства  Российской Федерации и фактах  привлечения к ответственности  за совершение этих нарушений;

- об условиях конкурсов  или аукционов по приватизации  объектов государственной или  муниципальной собственности;

- о размерах и структуре  доходов некоммерческих организаций,  о размерах и составе их  имущества, об их расходах, о численности и об оплате труда их работников, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности некоммерческих организаций;

- о перечне лиц, имеющих  право действовать без доверенности  от имени юридического лица;

- обязательность раскрытия  которых или недопустимость ограничения  доступа к которым установлена иными федеральными законами.

Перечень сведений, составляющих коммерческую тайну; разрабатывается для каждой организации самой организацией - обладателем (собственником) информации. Это вытекает из действующего законодательства, которым установлено, что состав и объем таких сведений определяется обладателем информации. Таким образом, право предпринимателя на состав коммерческой тайны является безусловным. Никто не может диктовать ему, какие сведения относить к коммерческой тайне, за исключением сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну согласно государственным нормативным актам.

Состав конфиденциальной информации в коммерческой сфере определяется исходя из специфики деятельности данного конкретного предприятия: типа предприятия, характера его деятельности, технологии изготовления продукции, объема и себестоимости продукции, состава и количества поставщиков сырья, условий рынка сбыта, направленности интересов конкурентов и т.д.

Попытка систематизировать  категории ведений с ограниченным доступом была предпринята при издании  Указа Президента Российской Федерации  от 6 марта 1997 года № 188 «Об утверждении  перечня сведений конфиденциального  характера», который выглядит следующим  образом:

1. Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях (согласно Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, являются персональными данными).

2. Сведения, составляющие  тайну следствия и судопроизводства.

3. Служебные сведения, доступ  к которым ограничен органами  государственной власти в соответствии  с Гражданским кодексом Российской  Федерации и федеральными законами (служебная тайна).

4. Сведения, связанные с  профессиональной деятельностью,  доступ к которым ограничен  в соответствии с Конституцией  Российской Федерации и федеральными  законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна усыновления,  тайна переписки, телефонных переговоров,  почтовых отправлений, телеграфных  или иных сообщений и т.д.).

5. Сведения, связанные с  коммерческой деятельностью, доступ  к которым ограничен в соответствии  с Гражданским кодексом Российской  Федерации [18] и федеральными законами (коммерческая тайна).

6. Сведения о сущности  изобретении, полезной модели  или промышленного образца до  официальной публикации информации  о них.

Вывод по п. 3.1: при подготовке перечней сведений, составляющих ограничения  доступа, необходимо руководствоваться  разделами и статьями федеральных  законов Российской Федерации, определяющими  перечни сведений, подлежащих обязательному  отнесению к открытой информации, т.е. доступ к которой не может быть ограничен; перечень сведений, составляющих коммерческую тайну организации, разрабатывается самой организацией.

3.2 Организация защиты служебной тайны

На сегодняшний день правила  обращения со служебной информацией  ограниченного распространения  регламентированы только Правительством Российской Федерации посредством  утверждения «Положения о порядке  обращения со служебной информацией  ограниченного распространения  в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии» (утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 1994 г. № 1233).

Действие указанного Положения  распространяется только на органы исполнительной власти Российской Федерации, в то время  как органы других ветвей власти и  на коммерческие структуры в отношении  документов с ограничительной пометкой «Для служебного пользования» действуют по своему усмотрению. В результате неурегулированности данного вопроса на официальных документах государственных органов и организаций, помимо установленной настоящим положением ограничительной пометки «Для служебного пользования» периодически появляются самоустановленные пометки, такие, как «Не для печати», «Конфиденциально», «Строго конфиденциально» и т.п., что при отсутствии правил работы с такими документами, вносит путаницу в работу органов государственной власти и организаций, а также их должностных лиц.

В п. 2.3 уже упоминалось  о подготовке проекта Федерального закона «О служебной тайне», вопрос о принятии которого в Государственной думе поднимался неоднократно.

Проблема установления границ между служебной тайной и общественно значимой информацией не нова, на нее обращали внимание еще Карл Маркс и Макс Вебер. Например, К.Маркс писал, что «всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Открытый дух государства, а также и государственное мышление представляется поэтому бюрократии предательством по отношению к её тайне» [19, с. 271]. М.Вебер само понятие служебной тайны называл «специфическим изобретением бюрократии, которое она отстаивает с редкостным упорством». Признавая объективную необходимость секретного ведения дел в отдельных случаях, М.Вебер тем не менее отмечал стремление бюрократии распространить завесу секретности на всю свою деятельность, исходя из собственных властных интересов и желания избежать какого-либо контроля [20, с. 175 - 177].

В советский период система государственных секретов включала государственную тайну (информацию с грифами «особой важности» и «совершенно секретно») и служебную тайну (информация с грифом «секретно») [21, с. 62 - 86], [22].

С принятием Закона «О государственной  тайне» секретные сведения были отнесены к государственной тайне. Служебная тайна, соответственно, утратила прежнее содержание.

Вывод по п. 3.2: использование информации с пометкой «Для служебного пользования» регламентируются одним документом - «Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии», переработка которого назрела в настоящее время.

3.3 Научно-практические рекомендации по совершенствованию  определения открытости управленческой информации в организациях

Ввиду строгой регламентации  сведений, относящихся в государственной  тайне, не возникает проблем с  установлением уровня секретности, чего нельзя сказать об информации, содержащей коммерческую тайну.

Состав сведений, отнесенных к коммерческой тайне, должен устанавливаться и  изменяться индивидуально, на уровне их обладателя. В связи с этим не представляется возможным разработка неких типовых перечней сведений, составляющих коммерческую тайну любой  коммерческой структуры независимо от сферы и специфики ее деятельности. Такие попытки не могут иметь  успех, поскольку состав конфиденциальной информации в коммерческой сфере  определяется исходя из специфики деятельности данного конкретного предприятия: типа предприятия, характера его  деятельности, технологии изготовления продукции, объема и себестоимости  продукции, состава и количества поставщиков сырья, условий рынка  сбыта, направленности интересов конкурентов  и т.д. То, что для одних предприятий является коммерческой тайной, для других может не быть таковой и даже использоваться в рекламных целях. В целом тенденция развития коммерческой тайны направлена на сохранение значения производственной тайны, связанной с новизной и совершенствованием технологических процессов, т.е. с элементами творческой деятельности, и на падение значения тайны финансово-торговой, связанной не с элементами новизны, а с элементами индивидуальности и большей или меньшей степенью исключительности.

Индивидуальный подход к определению  грифа коммерческой тайны негативно  сказывается на взаимодействии различных  организаций при переписке по одноименному вопросу или при  заключении договоров (контрактов), когда  одна организация присваивает своему документу гриф «Коммерческая тайна», а другая с этим не согласна.

В связи с этим автор предлагает разрабатывать на государственном  уровне перечни, описывающие конкретные сферы деятельности (экономика, финансы, банковское дело, здравоохранение, адвокатура, нотариат и т.д.) и размещать их в свободном доступе.

В п. 3.2 было установлено несовершенство законодательной базы в части служебной тайны, которое регулируется единственным нормативным актом - «Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти». Данное Положение распространяется только на деятельность федеральных органов исполнительной власти, хотя аналогичные сведения образуются и поступают в любые органы государственной власти, органы местного самоуправления, различные организации. Многие важные условия, определяющие порядок отнесения сведений к категории служебной информации, не установлены в Положении и даны на откуп руководителям федеральных органов исполнительной власти, что нельзя признать правильным, поскольку ведение ограничений на доступ к информации должно устанавливаться только федеральным законом.

Также отсутствует Типовая инструкция по ведению конфиденциального делопроизводства, что исключает единый подход к созданию и дальнейшей работе с такими документами.

Таким образом, автор считает необходимым  системное правовое регулирование  института служебной тайны, в  частности:

1. Принятие Федерального закона «О служебной тайне».

2. Разработка Типовой инструкции  по ведению конфиденциального делопроизводства, в которой, в том числе будут разделены понятия коммерческой и служебной тайны.

Данный Закон и Типовая инструкции позволили бы разграничить понятия коммерческой и служебной тайны, ввести единый подход к организации работ с информацией ограниченного распространения.

Автор предлагает использовать для  служебной тайны, определение, данное в проекте Закона «О служебной тайне». А именно, сведения, составляющие служебную тайну (служебная тайна) - конфиденциальная информация, образующаяся в процессе управленческой деятельности органа или организации, распространение которой нарушает права и свободы граждан, препятствует реализации органом или организацией предоставленных ему полномочий либо иным образом отрицательно сказывается на их реализации, а также конфиденциальная информация, полученная органом или организацией в соответствии с их компетенцией в установленном законодательством порядке.

Выводы по главе 3:

1) Законодательство Российской Федерации о государственной тайне действует более десяти лет. Оно не лишено недостатков, но благодаря ему и опыту, унаследованному от СССР, в Российской Федерации создана достаточно жестко структурированная система защиты государственной тайны, включающая в себя, в том числе, и нормативное правовое обеспечение. Все это позволяет четко и правильно определять уровень секретности информации и организовывать работу с ней.

2) Отсутствие надлежащего регулирования служебной тайны порождает целый ряд негативных явлений, которые с одной стороны позволяют вывести деятельность органов власти и служащих из-под общественного контроля, сокрытия имеющих место недоработок или злоупотреблений, с другой - конфиденциальная информация достаточно часто является объектом противоправных посягательств, утечки информации носят регулярных характер. Поэтому большое значение имеет необходимость соблюдения баланса между необходимостью сохранения в тайне сведений, разглашение которых может причинить вред общественно значимым интересам, и раскрытием общественно значимой информацией.

3) Для исключения использования неустановленных законодательством терминов в отношении информации ограниченного распространения необходимо разделение понятий «Коммерческая тайна» и «Служебная тайна».