Характеристика системы и моделей организации информационно-консультационной службы

1. Характеристика системы и моделей организации информационно-консультационной службы

Важнейшим условием эффективно работающей информационно-консультационной службы является сочетание в ней функций  образования, распространения знаний, науки и консультирования. Все  эти функции в той или иной степени выполнялись в аграрном секторе России до создания информационно-консультационной службы. Однако эффект от их реализации был весьма низок в силу того, что они реализовывались в  значительной мере отдельно друг от друга  различными государственными структурами, не имевшими тесной связи между собой. Создание службы предполагает объединение  усилий всех участников информационно-консультационного  обслуживания и привлечение к  этому процессу самих товаропроизводителей. Такая цель лежит в основе всех без исключения существующих моделей  службы. Однако, как показывает практика, недостаточно идентифицировать цель. Следует выбрать и средства ее достижения, наиболее эффективные в  реальных условиях.

В настоящий момент существует несколько  основных подходов к разработке концепции  формирования информационно-консультационной службы. Достаточно указать на две  крайние позиции, сложившиеся по данному вопросу, чтобы понять всю  сложность проблемы.

Первый подход основан на безоговорочном признании преимуществ ИКС, созданных  и успешно функционирующих в  зарубежных странах с развитым сельским хозяйством. При этом делается вывод  о необходимости полного копирования  организации, структуры, форм и методов  работы этих служб без критического анализа и соответствующей адаптации  к российским условиям.

Второй крайний подход полностью  отрицает возможность эффективного использования чьего-либо опыта, провозглашая "свой" особый путь.

Существуют и другие подходы, более  взвешенные и сочетающие в себе элементы первых двух. Действительно, при принятии решения о формировании службы целесообразно  использовать уже имеющиеся достижения, чтобы не повторять пройденных ошибок. Но также необходимо учитывать специфику  страны и региона, поскольку только в этом случае служба окажется действенной  и эффективно работающей.

Одним из важных вопросов организации  информационно-консультационной службы в сельском хозяйстве России является выбор модели (или нескольких моделей), позволяющей обеспечить максимальный и быстрый эффект с наименьшими  затратами.

Формы организации ИКС многообразны. Можно выделить следующие модели:

1. Службы, создающиеся как структурные подразделения отраслевых органов управления - министерства сельского хозяйства, региональных и местных управлений и департаментов.
2. Службы, организованные на базе крупных региональных многопрофильных или отраслевых университетов (так называемая модель "land-grant" университетов), сельскохозяйственных колледжей и профильных школ.
3. Фермерские организации или объединения по оказанию консультационных услуг.
4. Консультационные службы как подразделения коммерческих фирм.
5. Частные консультационные службы.

Каждая из представленных моделей  обладает рядом преимуществ перед  другими моделями, но, как правило, имеет и недостатки, часто, весьма существенные. В частности, служба, созданная в рамках министерства и департаментов сельского хозяйства имеет следующие основные преимущества:

• такая служба имеет большие возможности оказывать влияние на формирование политики государства в аграрном и социальном секторах экономики, поскольку сотрудники службы, будучи одновременно сотрудниками соответствующих органов управления отраслью, как правило, отвечают за разработку и реализацию национальных (или региональных) программ развития сельского хозяйства. Такое сочетание профессиональных, должностных и консультационных обязанностей открывает дополнительные возможности для использования властных функций аппарата управления в целях развития и укрепления службы, для расширения влияния службы на государственную аграрную политику;
• при формировании ИКС в органах управления используется уже существующая и, как правило, достаточно мощная материально-техническая база, а также квалифицированные и опытные кадры государственных административных учреждений, что позволяет создать службу и начать ее функционирование в короткие сроки и с минимальными затратами.

С другой стороны, данная модель не лишена и серьезных недостатков:

• вмешательство службы в политику может вступать в противоречие с одним из основных принципов ИКС, согласно которому консультационную службу нельзя использовать в политических целях, поскольку это неизбежно приведет к подрыву ее авторитета у товаропроизводителей и, следовательно, к потере клиентов и срыву реализации программ ИКС. В то же время консультационная служба является одним из главных инструментов аграрной политики. Общенациональные (а часто и региональные) политические цели не всегда совпадают с целями сельских товаропроизводителей. Однако руководство министерств и департаментов сельского хозяйства не всегда осознает, что ИКС может использоваться в качестве инструмента проведения политики только в том случае, когда эти цели совпадают. Перед сотрудниками службы часто ставят цели, которые противоречат интересам товаропроизводителей. Естественно, это затрудняет завоевание и поддержание доверия к сотрудникам службы со стороны клиентов;
• исполнение чиновниками функций консультантов часто наталкивается на определенные препятствия, связанные с отношениями клиентов. Товаропроизводитель, будь то фермер или руководитель (специалист) крупного сельскохозяйственного предприятия, как правило, не испытывает особого доверия к представителю власти, подозревает (на основе своего предыдущего опыта), что его намерения продиктованы интересами администрации, а не клиента, и не желает переходить к откровенным доверительным отношениям, что крайне необходимо для успешной работы службы;
• связи администрации с другими участниками процесса консультационного обслуживания сельских товаропроизводителей (специалистами и учеными-консультантами в узких областях знаний и т.п.) носят вертикальный характер, то есть основаны на отношениях соподчиненности, что также может сказаться на снижении мотивации и желания давать исчерпывающую информацию и качественные консультации.

Примером модели организации службы может служить государственная  консультационная служба при Министерстве сельского хозяйства земли Baden-Wurttemberg. В Министерстве имеется специальное подразделение, которое координирует работу окружных консультационных бюро вопросам консультирования, обучения и повышения квалификации.

В структуру службы входят 50 бюро "Консультирования и обучения", входящих в состав окружных управлений сельского хозяйства. В них работают консультанты, которые  являются государственными служащими.

Функции государственного консультанта:

• проведение государственной политики в области сельского хозяйства;
• консультирование крестьян по отраслевым вопросам;
• помощь в оформлении дотаций;
• сбор статистической информации;
• контроль за соблюдением экологических норм и квот на производство продукции.

Финансирование службы осуществляется как государством (из бюджета земли  Baden-Wurttemberg), так и специализированными производственными объединениями в пропорции 1:1.

Консультанты нанимаются на конкурсной основе. В отдельных окружных управлениях  сельского хозяйства имеются  Центры обучения (на базе сельскохозяйственных техникумов). В таких округах консультанты сочетают функции консультирования и преподавания в Центре обучения.

В большинстве стран мира информационно-консультационная служба (или служба "extension") зарождалась в системе высшего образования, как правило, на базе крупных региональных многопрофильных или аграрных университетов. И хотя такая форма организации службы впервые появилась в Англии, свое название она взяла из американской практики - модель "land-grant" Университетов, - где нашла наиболее широкое распространение и развитие.

Основные аргументы в пользу данной модели можно свести к следующим:

• при формировании и организации функционирования информационно-консультационной службы используется мощная материально-техническая и учебно-методическая база университетов;
• опыт и высокая квалификация профессорско-преподавательского и научного персонала факультетов, кафедр и лабораторий различного профиля гарантируют высокое качество консультационных услуг товаропроизводителям практически во всех областях аграрной науки и практики;
• широкие связи "land-grant" университетов с научными, административными, коммерческими и другими организациями, а также с сельскохозяйственными предприятиями, их авторитет в регионах позволяют университетам оказывать значительное влияние на формирование аграрной политики;
• доверие товаропроизводителей к консультантам, преподавателям и специалистам служб, основанных на модели "land-grant" университетов и на прямую не связанных с административным аппаратом, значительно выше, чем к чиновникам, что создает исключительно благоприятные условия для эффективной реализации агентами службы своих основных функций.

Однозначно слабых сторон данной модели нет. Однако следует отметить, что  во всех странах, где она используется, финансирование службы осуществляется в основном за счет бюджетных (федеральных  и региональных) источников. Хотя отдельные  службы успешно переходят на принципы самоокупаемости или частичного возмещения затрат. Так, в частности, Шотландская ИКС (extension service), образованная в начале века как государственная служба на базе Шотландского сельскохозяйственного колледжа (Scottish Agricultural College), практически полностью финансировалась целевыми ассигнованиями, выделяемыми Управлением сельского хозяйства и рыболовства Шотландии, хотя скромная плата за некоторые аналитические услуги была введена еще в 1972 году. С 1987 года Колледж стал постепенно вводить плату за консультации и услуги, представляющие прямую выгоду индивидуальным клиентам, реализуя подход, ориентированный на рынок.

Наибольшее распространение модель организации службы на базе университетов  нашла в США. Федеральный закон  о создании такой службы был принят в 1914 году. В настоящее время она  называется "кооперативной", так  как функционирует на основе партнерства  с 74 университетами, 130 колледжами сельского  хозяйства, 27 колледжами ветеринарной медицины, 59 опытными станциями, 63 школами  лесоводства и 3150 офисами службы в административных округах (графствах) на всей территории страны.

В центральном аппарате службы, который  образован при Департаменте сельского  хозяйства, работают около 200 сотрудников. Главная функция аппарата заключается в координации работы всех партнеров в различных штатах страны.

На федеральном уровне комплексными группами экспертов разрабатываются  базовые стратегические планы по приоритетным программам деятельности:

• сельскохозяйственное производство,
• развитие экономики сельской местности,
• развитие фермерской семьи,
• молодежные программы,
• природные ресурсы и управление окружающей средой и другие.

В штатах информационно-консультационная служба функционирует на базе государственных  университетов на основе контрактов с Департаментом сельского хозяйства. В университетах разрабатываются конкретные программы ИКС, которые реализуются на местном уровне в округах. Профессора и преподаватели университетов в соответствии с их индивидуальными контрактами могут заниматься одним, двумя или всеми тремя видами деятельности: научные исследования, преподавание, консультационная деятельность.

На местном уровне в округах  работа с производителями осуществляется через окружные офисы службы. Штат, как правило, делится на несколько  региональных территорий в состав каждой из которых входят 15-25 округов (county). Руководство службой такого региона осуществляется директором регионального офиса. Местные офисы службы подчиняются университетским службам и занимаются реализацией программ ИКС.¹

Финансирование службы осуществляется на комбинированной основе, которая  предполагает использование различных  источников:

• федеральный бюджет;
• бюджет штата;
• бюджет округа;
• гранты и спонсорская помощь;
• коммерческая деятельность.

Формирование бюджета информационно-консультационной службы в Соединенных штатах можно  проследить на примере ИКС штата  Айова.

В некоторых землях ФРГ информационно-консультационная служба строится на базе аграрных колледжей  и профессиональных сельскохозяйственных школ. Для преподавателей этих школ достаточно легко завоевать доверие  своих бывших студентов, которые  становятся фермерами, а часто и  местными лидерами, имеющими большое  влияние на товаропроизводителей в  регионе. Эти взаимоотношения, с  одной стороны, помогают более эффективной  реализации программ ИКС, с другой стороны, создают условия для улучшения  качества преподавания в школах, так  как преподаватели по долгу службы должны быть хорошо информированы об инновациях и тенденциях развития сельского  хозяйства.

Мировой опыт показывает, что информационно-консультационные службы могут быть созданы на основе объединений товаропроизводителей и фермерских организаций (например, в Дании и на Тайване).

Явными преимуществами такой модели можно назвать следующие:

• служба формируется и управляется непосредственными пользователями, что гарантирует большую степень мотивации обеспечения высокого качества предоставляемых консультационных услуг;
• сотрудники ИКС при такой организационной структуре больше ориентируются на действительные проблемы товаропроизводителей;
• объединения и организации товаропроизводителей предоставляют хорошие возможности для использования индивидуальных и групповых методов работы ИКС;
• служба предлагает консультации практически по всем видам деятельности сельскохозяйственных предприятий.