Зловживання правом

не висвітлено, тож ми будемо намагатись здійснити це у майбутньому. 

Розділ 3 Зловживання правом у публічно-правовій сфері як державно-

правова проблема.

Практика функціонування майже всієї системи органів  публічної влади України свідчить, що їх владна діяльність досить часто  поєднується з таким видом  правової деформації у процесі правозастосування, як зловживання правом. Насамперед це виявляється у використанні носіями владних повноважень наданих їм Конституцією та законами України правових можливостей для досягнення зовсім інших соціально значущих (найчастіше — соціально шкідливих) результатів, ніж ті, заради яких було прийнято відповідні конституційно-правові норми. У результаті подібного зловживання правом завдається суттєва шкода не лише правам, свободам і законним інтересам громадян, а й державі та суспільству загалом [20, 324], оскільки виникає небезпека руйнації правової системи [3, 500], ставиться під загрозу стабільність конституційного ладу, спотворюється сутність головних правових принципів, що становлять його засади, порушується встановлений порядок функціонування всього державно-правового механізму, всієї системи конституційно-правових відносин.

Слід зазначити, що донедавна  проблема зловживання правом досліджувалася тільки вченими-фахівцями з цивільного, цивільного процесуального і частково — кримінального права. Як наслідок, у більшості сучасних розробок з  цієї проблематики переважно йдеться лише про зловживання конкретною особою своїм суб´єктивним правом шляхом його використання з метою заподіяння шкоди іншим суб´єктам правових відносин [6; 16; 21]. Зловживання ж правом у публічно-правовій сфері, зокрема у процесі прийняття суб´єктами владних повноважень правових актів і здійснення інших юридично значущих дій у межах компетенції, практично не вивчалося. Рівень же поширення подібних деформаційних явищ у публічно-правовій сфері свідчить, що ця проблема перетворюється з галузевої — з цивілістичної, на міждисциплінарну, й набуває загальнотеоретичного значення.

Окремі аспекти проблеми «зловживання правом» розглядали у  своїх працях науковці: Г. Гаджиєв [4; 5], В. Грибанов [6], Н. Дурново [8], С. Зайцева [9], Н. Малєін [15], О. Малиновський [16], І. Сенніков [24], Г. Смірнова [25], І. Совєтніков [26], О. Сухорукова [27], М. Хміль [29], А. Юдін [ЗО] та ін. Частково зловживання правом у публічно-правовій сфері Росії, а саме у процесі конституційного правокористування, розглядав російський правознавець В. Крусс [12, 618-725]. Разом із тим в українській правовій науці ця пробле­ма досі окремо не досліджувалася взагалі. З огляду ж на суттєву суспільну небезпеку поширення подібних явищ саме в публічно-правовій сфері, спеціальне конституційно-правове дослідження цих питань набуває як значної наукової актуальності, так і безпосе­реднього практичного значення. Актуальність цього дослідження зумовлюється й необхідністю запобігання соціальному злу, яким є зловживання правом, що руйнує засади, на яких базуються фундаментальні цінності громадянського суспільства. У результаті знижується рівень правосвідомості громадянина, розвивається нігілістичне ставлення до права, зростає число правопорушень [29, 3]. А це має прямим наслідком правову деформацію свідомості, спотворене сприйняття всієї правової дійсності як суб´єктами державно-владних повноважень, так і пересічними громадянами, які розуміють, що правом і правовими можливостями можна маніпулювати на власний розсуд.

Не маючи на меті детальне дослідження у цій статті змісту категорії «зловживання правом», лише зазначимо, що її сутність, на нашу думку, полягає у використанні права всупереч його соціальному призначенню, для досягнення іншої мети, ніж тієї, не­обхідність досягнення якої передбачав законодавець у процесі формулювання цього правила поведінки. Саме таке розуміння сутності категорії «зловживання правом» підтверджується й позиціями та висновками правознавців, висловленими з цього питання в науковій літературі. Зокрема, представники французької правової школи розглядають зловживання правом як результат суперечності духу права і його букви. Так, професор права Ж.-Л. Бержель зазначає, що є випадки, коли особи, надаючи своїм діям повну видимість юридичної правильності, насправді використовують свої права у цілях, протилежних тим, що переслідуються позитивним правом. Тобто вони, дотримуючись букви права, порушують його дух. Тому саме дух права має бути в центрі уваги, оскільки дух — це синонім природної спрямованості, чи кінцевої мети, на якій базується будь-яка юридична система: право не може захищати випадки, які його порушують; закони не можуть вже однією своєю буквою легітимізувати чи виправдовувати випадки ігнорування їх духу, сенсу їх існування [2, 441-447]. Як використання суб´єктивних прав і свобод всупереч їх духу (сутності) розглядає зловживанням правом і німецький конституціоналіст К. Хессе [28, 332].

Такими позиціями керуються  російські та українські вчені. Так, на думку В. Горобця, зловживання  правом виявляється у спотворенні  призначення права, у протиставленні букви закону його духу. Створюється ситуація, коли формально людина діє відповідно до закону, а власне — всупереч йому [20, 324]. В. Рясенцев вважає, що хоча зловживання правом явно не порушує який-небудь закон, однак здійснення права не у відповідності до його призначення є неправомірною дією, оскільки вона суперечить загальному принципу, сформульованому в законі [22, 9]. В. Крусс зазначає, що зловживання правом -це особливий вид правопорушення, при якому право порушується не формальним, а сутнісним чином, оскільки воно (право. — Ф. УЗ.) існує поза і до будь-якої формальності як гуманітарний феномен і принцип, який передбачає науково-філософське співвідношення його природи з ідеалами добра та справедливості [12, 632]. При цьому, розрізняючи суб´єктивні й конституційні права, він наголошує, що «зловживання правом як неконституційне правокористування ідентифікується лише на рівні основних прав» [12, 634]. М. Хміль пропонує таку дефініцію поняття «зловживання правом»: це така форма здійснення права, за допомогою якої заподіюється шкода іншим учасникам суспільних відносин шляхом здійснення права в суперечності з його цільовим призначенням або здійсненням дій, що виходять за межі наданих законом прав, якщо такі межі й цілі здійснення права встановлені в законі [29, 11]. Під зловживан­ням правом також розуміють здійснення особою у межах закону свого суб´єктивного права без мети задоволення власних потреб та із заподіянням шкоди іншим особам [21]. Подібні методологічні передумови є основою практично усіх інших досліджень цього виду правової деформації.

Викладені вище й низка  інших точок зору свідчать, що переважна  більшість науковців, які займаються дослідженням зловживання правом, розглядають  його лише стосовно суб´єктивних прав людини, зазначаючи, що будь-який суб´єкт може зловживати лише своїми суб´єктивними правами та свободами. На нашу думку, такий підхід не повною мірою відбиває усієї специфіки цього явища, особливо в публічно-правовій сфері. Зокрема, важко погодитися з 0. Малиновським, який, аналізуючи політичну шкоду, якої завдає зловживання правом суспільству і державі, пов´язує її лише зі здійсненням суб´єктивних конституційних прав та свобод (зловживання виборчим правом, правом на участь у референдумі тощо) [16, 66], і не розглядає зловживання правом з боку органів публічної влади та їх посадових осіб. Адже, наприклад, Президент України, застосовуючи без достатніх на це підстав право вето щодо законів, прийнятих парламентом, реалізує не своє суб´єктивне право як фізична особа, а свої конституційні повноваження як державно-владна інституція. Так само усі інші носії публічно-владних повноважень, як правило, зловживають не своїми суб´єктивними правами, а закріпленими за ними повноваженнями, своєю компетенцією у процесі правозастосування. Саме на цьому акцентує увагу і В. Крусс, зазначаючи, що «основними» формами зловживання правом слід визнати зловживання правами і свободами людини та — у дзеркальному переломленні публічно-владної компетенції — зловживання повноваженнями, що опосе­редковують конституційне правокористування [12, 641]. Такий висновок, на нашу думку, є повністю обґрунтованим, оскільки застосування права, яке в основному здійснюється суб´єктами публічно-владних повноважень, є однією із загальновизнаних форм його реалізації, у процесі якої, поза сумнівом, можливі зловживання.

     Про таку специфічну форму зловживання правом як зловживання владою говорив ще III. Монтеск´є: «Відомо вже з досвіду століть, що кожна людина, наділена владою, здатна нею зловживати і йде у цьому напрямі, доки не досягне належної їй межі. А межі — хто б міг подумати! — потребують і самі чесноти. Щоб не було можливості зловживати владою, необхідний такий порядок речей, за якого різні влади могли б взаємно стримувати одна одну» [17, 289]. Тобто, як бачимо, недопущення зловживання владою як формою зловживання правом було однією з визначальних цілей розробленої ним теорії поділу державної влади на декілька незалежних одна від одної гілок, що свідчить про важливість та актуальність цієї проблеми протягом достатньо тривалого про­міжку часу.

      На наше переконання, зловживання правом у публічно-правовій сфері можливе починаючи з процесу правотворчості (оскільки нормативні правові акти завжди певним чином стосуються прав і свобод людини, виявляється можливим і зловживання правом у процесі правотворчості [12, 648]), і закінчуючи зловживаннями при застосуванні конкретного правового акта судом у процесі розгляду та вирішення конкретної цивільної, адміністративної, господарської, кримінальної справи, чи органом державної виконавчої влади або органом місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами у процесі прийняття локальних нормативно-правових актів, чи застосування (виконання) того чи іншого управлінського рішення. При цьому особливістю сучасної і нормотворчої, і правозастосовної діяльності органів публічної влади є подеколи відкрите й зухвале нехтування ними вимог Конституції та законів України, прийняття завідомо неконституційних нормативно-правових актів, які діють протягом тривалого проміжку часу. Особливо поширена така практика в діяльності органів місцевого самоврядування, представники яких часто відкрито визнають незаконність рішень, що приймаються, зазначаючи при цьому, що вони діятимуть доти, поки їх незаконність не буде визнана судом. Поза сумнівом, подібні зловживання правом суб´єктами владних повноважень призводять до більш нега­тивних наслідків, завдають набагато більшої і політичної, і матеріальної шкоди, ніж зловживання суб´єктивними правами і свободами, оскільки їх прямим наслідком є суттєве зниження потенціалу державного механізму, підрив авторитету держави, поширення корупційних явищ тощо.

    У зв´язку з цим виникає необхідність теоретичного розмежування таких понять та явищ, як зловживання правом, зловживання правовим статусом, зловживання владою, зловживання службовим становищем. Незважаючи на певну близькість цих видів позаправової поведінки, між ними існує суттєва різниця, оскільки одні з них є правопорушеннями чи злочинами, а інші — просто неправовими (за своєю суттю, за спрямованістю правового регулювання, за «духом») діями, за які не передбачено жодної юридичної відповідальності.

     Проблему зловживання публічним статусом досліджував російський правознавець М. Селіхов, який запропонував запровадити це поняття до широкого наукового обігу. Під «зловживанням публічним статусом» він пропонує розуміти ті корупційні прояви (дії осіб, наділених публічною владою), які формально не належать до категорії правопорушень, хоча за механізмом впливу на суспільні відносини, антисоціальним характером і суспільно шкідливими наслідками практично збігаються з ними [23, 25]. При цьому, на його думку, зловживання публічним статусом слід розмежовувати зі зловживанням правом, оскільки в основі останнього лежить суб´єктивне право, а в основі зловживання публічним статусом — публічно-правові можливості осіб, наділених владою, які використовують її для задоволення особистих та корпоративних інтересів. Вважаємо, що подібне розмежування має достатньо умовний характер. Адже хоча в певних випадках і можна говорити про зловживання статусом (наприклад використання службового посвідчення працівником правоохоронних органів, яке підтверджує саме його правовий статус, для уникнення відповідальності за порушення правил дорожнього руху), але переважно має місце саме зловживання правом у процесі його застосування, зловживання тими правовими можливостями, які надаються відповідним суб´єктам — носіям владних повноважень і які здійснюються ними в процесі застосування права як однієї з форм його реалізації.

   Під зловживанням владою у кримінальному праві України розуміють умисне використання службовою особою, яка має владні повноваження, всупереч інтересам служби, своїх прав щодо пред´явлення вимог, а також прийняття рішень, обов´язкових для виконання іншими фізичними чи юридичними особами [18, 915]. Під зловживанням службовим становищем розуміється будь-яке умисне використання службовою особою всупереч інтересам служби своїх прав і можливостей, пов´язаних з її посадою. При цьому службова особа при зловживанні у будь-якій формі прагне скористатися своїм службовим становищем, яке передбачає як наявність передбачених законами та іншими нормативно-правовими актами повноважень (прав і обов´язків), так і наявність фактичних можливостей, які надає їй сам авторитет посади (її загальновизнана вага, важливість, впливовість) [18, 915]. А словосполучення «всупереч інтересам служби» передбачає, що службова особа не бажає виконувати покладені на неї законом чи іншим нормативно-правовим актом обов´язки, діє всупереч їм, не звертає уваги на службові інтереси, під якими розуміють, насамперед, інтереси дер­жави взагалі, і, крім того, інтереси певного органу, підприємства, установи, організації, що не суперечать, не протиставляються інтересам держави [18, 915].

   Особливим різновидом зловживання владою чи посадовим становищем, вчиненим із корисливою метою [10, 105] чи з будь-якої особистої заінтересованості [11, 58; 19, 318-319], вважається корупція. Корупцією визнається використання посадових повноважень, статусу посади, а також її авторитету та пов´язаних з ним можливостей для задоволення особистого інтересу або в групових інтересах [1, 119]. У Довідковому документі ООН про міжнародну боротьбу з корупцією під нею розуміється зловживання дер­жавною владою з метою отримання вигоди в особистих цілях [14, 81]. І хоча в Законі України «Про запобігання та протидію корупції» при визначенні корупції власне термін «зловживання» не використовується, сутність цього явища полягає саме у викорис­танні особою наданих їй службових повноважень та пов´язаних з цим можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки (пропозиції) такої вигоди для себе чи інших осіб. При цьому слід наголосити, що за вчинення корупційних правопорушень винні особи притягаються до кримінальної, адміністративної, цивільно-правової або дисциплінарної відповідальності у встановленому законом порядку.

   Таким чином, і в кримінальному праві, і в антикорупційному законодавстві зловживання владою та зловживання службовим становищем визначаються через використання відповідними посадовими особами своїх прав, повноважень чи навіть авторитету посади всупереч їх соціально-правовому призначенню. На нашу думку, у цьому випадку можна вести мову про зловживання правом у широкому значенні, як про родове поняття, сутність якого полягає у будь-якому використанні правових можливостей, що надає відповідна посада, статус, усупереч інтересам держави, суспільства, конкретних суб´єктів суспільних відносин, тобто всупереч праву як синоніму справедливості. Керуючись цим, зловживання правом у широкому сенсі охоплює і злочин, і адміністративне правопорушення, і зловживання публічним статусом, й інші форми використання права всупереч його соціальному призначенню. У вузькому розумінні зловживання правом суб´єктами публічно-владних повноважень — це таке діяння (встановлення, вимога), що опосередковує правокористування, яке формально не виходить за межі публічної компетенції посадової особи чи органу дер­жавної влади, але суперечить цілям і цінностям конституційного правопорядку [12, 647]. Тобто це формально законне винувате діяння (дія чи бездіяльність), прямо чи опосередковано спрямоване проти цілей справедливого (конституційного) порядку суспільних відносин, яке завдає збитків та (або) шкоди особистим та (або) суспільним благам (цінностям) і не протиправним (конституційним) інтересам осіб, зумовлене неконституційними інтересами і цілями того, хто завдає шкоди, і конкретизовано виражене в формі недобросовісного користування правами і свободами людини й уповноваженого опосередкування правокористування [12, 648-649].