Законодательный процесс в Республике Беларусь

Наконец, закон должен быть согласован с действующим законодательством, содержать минимум отсылочных норм и, таким образом, делать максимально доступными адресату все нормативные предписания по определенному вопросу в одном законодательном акте.

В подготовке подавляющего большинства всех законопроектов в Республике Беларусь участвуют Совет Министров Республики Беларусь и Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь. В меньшей степени вовлечены в эту работу Верховный Суд, Генеральная прокуратура, Национальный банк и другие государственные органы. Участие в подготовке законопроектов в свое время принимали также Республиканская коллегия адвокатов и Федерация профсоюзов Беларуси.

Подготовка проекта закона – стадия нормотворческого процесса, на которой чаще всего допускаются технико-юридические ошибки. Плохо подготовленные законы всегда дорого обходятся и обществу, и государству. Для того, чтобы не допустить подготовки некачественных законопроектов, необходимо рационально организовать работу над ними.

В связи с этим работа по подготовке проекта закона предусматривает, как правило, ряд последовательных стадий, в том числе:

- составление плана работы над проектом закона и определение лиц, ответственных за его подготовку;

- создание рабочей группы;

- сбор необходимых материалов и информации;

- разработка концепции проекта закона;

- составление текста проекта закона;

- согласование (визирование) проекта закона;

- внесение проекта закона субъекту права законодательной инициативы.

Как видно, разработка законопроектов строго организована и системна. Каждая из стадий играет свою роль в подготовке законопроектов, соблюдение которой является своего рода гарантией качества.

Сфера регулирования закона достаточно широка. Поэтому привлечение представителей заинтересованных государственных органов к разработке проекта закона, в том числе путем создания рабочей группы, является необходимым условием, позволяющим учесть все интересы. Как правило, в рабочую группу входят специалисты не только тех органов, на которые возложена обязанность по подготовке законопроекта. Разработчик самостоятельно, исходя из предмета правового регулирования, определяет, чьи интересы могут быть затронуты, и приглашает представителей этих органов войти в состав рабочей группы и принять непосредственное участие в подготовке законопроекта.

Характеризуя стадию подготовки законопроектов, необходимо остановиться на их экспертизе.

С апреля 1998 года осуществляется обязательная юридическая экспертиза всех законопроектов, вносимых в Палату представителей, а также изменений, внесенных в законопроект в Палате представителей.

При проведении юридической экспертизы законопроект оценивается на предмет его соответствия Конституции Республики Беларусь, актам Главы государства, международным договорам, совместимости с иными актами законодательства, соблюдения требований нормотворческой техники. Кроме того, при проведении экспертизы законопроекта оцениваются обоснованность выбора формы проекта акта, а также полнота, необходимость и приоритетность правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Соответствие законопроекта действующему законодательству не следует понимать буквально. Если целью законопроекта является изменение существующего или установление нового правового регулирования, он может и должен изменить устаревшие нормы. Разработчик должен идти на это осознанно. В пакете документов к такому законопроекту должен прилагаться если не еще один проект, то хотя бы перечень актов, подлежащих изменению, с их обоснованием. Однако когда законопроект регулирует одни отношения, а вторгается, изменяя, в другие сферы законодательства, речь надо вести о несовместимости такого проекта с законодательством. Так, по вопросам установления административной ответственности принят Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, который является единственным законом в данной сфере. Установление в иных законах составов правонарушений и ответственности за них недопустимо. Аналогичным образом вопросы, касающиеся финансов, налогов, контрольных полномочий, должны регулироваться только актами, являющимися базовыми для их регламентации.

Следует также отметить, что с 2007 года в целях предотвращения возможных криминогенных последствий принятия правовых актов все законопроекты, вносимые в Палату представителей, подлежат обязательной криминологической экспертизе. По инициативе субъекта права законодательной инициативы, внесшего соответствующий проект закона в Палату представителей, криминологической экспертизе могут быть подвергнуты также изменения, внесенные в законопроект в Палате представителей. Проведение криминологической экспертизы осуществляет Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь.

Только после того, как по каждому из критериев оценки законопроекта, будь то юридическая либо криминологическая экспертиза, можно ответить положительно, законопроект переходит на следующую стадию законотворческого процесса –рассмотрение законопроекта в Парламенте.

Тот государственный орган либо группа граждан, которая внесла предложение о необходимости принятия  нового закона либо внесения изменений и дополнений в уже действующий закон, они же и предлагают проект данного закона или поправок в закон. Однако основную работу по разработке законопроекта выполняет определенная постоянная комиссия Парламента, которая правомочна, для этой цели, приглашать специалистов не только в области права, но и специалистов иных отраслей общественной жизни.

Хотелось бы в данном вопросе немного рассказать о постоянных комиссиях Парламента Республики Беларусь. Как правило, они осуществляют предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, относящихся к ведению Национального собрания Республики Беларусь, ведут законопроектную работу, осуществляют контроль за исполнением законов. Попутно можно отметить, что подобные комиссии существовали еще в древности, в частности в Афинском Совете. Постоянные комиссии, как правило, образуются на первом заседании палат из числа депутатов, которые могут быть членом только одной комиссии. В работе других комиссий депутат вправе участвовать с правом совещательного голоса. На сегодняшний день всего существует 16 комиссий: в Палате представителей – 11, Совете Республики – 5 (комиссия по законодательству и государственному строительству, по экономике, бюджету, финансам, по социальным вопросам, по рыночной политике, по международным делам и национальной безопасности). Заседания комиссий могут проводиться  как в период работы сессии, так и между сессиями палат Парламента. В необходимых случаях палаты Парламента могут создавать временные комиссии, например: следственную, ревизионную, конституционную. Они также избираются из числа депутатов, но могут привлекать к своей работе ученых и практических работников. Они также могут проводиться для решения временных задач или досрочного роспуска Парламента.

 

2.5 Рассмотрение законопроекта  в парламенте

 

В соответствии с Конституцией Республики Беларусь первоначально законопроект подлежит рассмотрению в нижней палате Парламента, т.е. Палате представителей. Рассмотрение законопроекта в нижней палате происходит по усмотрению самих парламентариев либо постатейно, либо по разделам, либо целиком.

При наличии возражений на законопроект, он по решению депутатов возвращается в соответствующую постоянную комиссию на доработку. Это позволяет говорить о так называемом первом и втором чтении закона. Затем доработанный постоянной комиссией законопроект возвращается в Палату Представителей для второго чтения. Второе чтение опять же по усмотрению парламентариев может быть постатейным, по разделам либо целиком.

Законопроект принимается Палатой представителей простым большинством голосов от  ее полного состава. (56 голосов депутатов  Палаты представителей).

После принятия законопроекта нижней палатой Парламента, он передается на рассмотрение в верхнюю палату Парламента, Совет Республики, в течение пяти дней, который должен рассмотреть законопроект в течение не более чем двадцати дней, если иное не предусмотрено Конституцией. Если за законопроект проголосовало большинство от полного состава Совета Республики (33 члена Совета Республики), либо если в течение двадцати дней, а при объявлении законопроекта срочным  - десяти дней со дня внесения он не был рассмотрен нижней палатой Парламента, закон считается одобренным.

Если Совет Республики одобряет законопроект, то законопроект становится законом. В случае если  Совет Республики отклоняет законопроект, то создается согласительная комиссия на паритетной основе из состава обеих палат, которая должна выработать согласованный текст, преодолевающий разногласия между палатами. Текст этого законопроекта, выработанный согласительной  комиссией, представляется на одобрение обеих палат.

Если комиссия не смогла выполнить свою задачу, то Президент либо по его поручению Правительство направляют законопроект в Палату представителей, которая должна принять окончательное решение, но уже двумя третьими от полного состава нижней палаты (75 голосов депутатов).

 

2.6 Принятие законодательных  актов

 

Законопроект становится законом, за исключением случаев предусмотренных Конституцией, после принятия Палатой представителей и одобрения Советом Республики. После всего сказанного, закон передается в десятидневный срок  Президенту, который должен рассмотреть его в течение двух недель с момента получения. Президент его подписывает, если он согласен с текстом закона. Если по истечении двух недель Президент не возвратил закон в Парламент, то закон считается подписанным.

Следует отметить, что с 2008 года все представляемые на подпись Главе государства законы, принятые Национальным собранием Республики Беларусь, подлежат обязательному предварительному контролю их конституционности. Органом конституционного контроля выступает Конституционный Суд Республики Беларусь.

После подписания закона Президентом Республики Беларусь он подлежит включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

В случае не подписания Президентом закона, он должен в течение четырнадцати дней с момента представления ему закона, возвратить его в Палату представителей со своими возражениями, которая должна рассмотреть закон с возражениями Президента не позднее тридцати дней и принять решение квалифицированным большинством голосов от своего полного состава. Затем повторно рассмотренный закон в течение пяти дней направляется Совету Республики, который должен рассмотреть его повторно не позднее двадцати дней. Закон считается принятым, если он одобрен квалифицированным большинством голосов от полного состава Совета Республики (43 члена Совета Республики). Затем закон направляется вторично на подпись Президенту, который должен рассмотреть его в десятидневный срок. В не зависимости от того будет или нет, в этот срок,  закон подписан Президентом, он вступает в юридическую силу. Если закон не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии, то он не считается подписанным и не вступает в силу. В таком же порядке палатами рассматриваются возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента. Заседания палат являются открытыми. Если этого требуют интересы государства, палаты могут принять решение большинством голосов от их полного состава о проведении закрытого заседания. Президент, его представители, Премьер-министр и члены Правительства могут выступать вне очереди записавшихся для выступления столько раз, сколько они этого требуют во время заседаний (в том числе и закрытых). Также необходимо отметить, что для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства резервируется одно заседание в месяц [1].

 

2.7 Официальное опубликование

 

Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь подлежат официальному опубликованию.

Официальное опубликование законов и декретов осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты. Официальным опубликованием правовых актов, включаемых в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, является доведение этих правовых актов до всеобщего сведения путем размещения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь.

Датой официального опубликования правового акта, включаемого в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, считается дата его размещения на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь [6].

Правовые акты, включённые в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, могут быть обнародованы (опубликованы) в следующих официальных периодических печатных изданиях:

сборнике правовых актов "Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь";

газете "Советская Белоруссия" - решения, принятые республиканским референдумом, декреты, указы, распоряжения Президента Республики Беларусь, межгосударственные и межправительственные договоры, согласие на обязательность которых для Республики Беларусь было выражено в форме указа Президента Республики Беларусь или постановления Совета Министров Республики Беларусь, постановления Пленума Верховного Суда;

газете "Звязда" - законы Республики Беларусь, постановления Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, международные договоры, согласие на обязательность которых для Республики Беларусь было выражено в форме закона, заключения и решения Конституционного Суда (на белорусском языке);

газете "Народная газета" - законы Республики Беларусь, постановления Палаты представителей и Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, международные договоры, согласие на обязательность которых для Республики Беларусь было выражено в форме закона, заключения и решения Конституционного Суда (на русском языке);

газете "Рэспублiка" - постановления Совета Министров Республики Беларусь, распоряжения Премьер-министра Республики Беларусь, нормативные правовые акты Национального банка, Комитета государственного контроля, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Управления делами Президента Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, министерств и иных республиканских органов государственного управления, международные договоры Республики Беларусь межведомственного характера;