Теоретичне та історичне обґрунтування принципу розподілу влад

Розділ 2. Структурно – функціональна характеристика гілок влади

2.1.Законодавча  влада

Згідно із статтею 6 державна влада в Україні здійснюється на  засадах

її  поділу  на  законодавчу,  виконавчу  та  судову.  Органи   законодавчої, виконавчої та судової влади  здійснюють  свої  повноваження  у  встановлених цією Конституцією межах і  відповідно  до  законів  України,  що  дає  змогу запобігти диктату  будь-якої  з  них  і  водночас  організувати  їх  спільну діяльність на основі взаємозалежності  та  взаємодії  у  процесі  реалізації єдиної державної влади в Україні.

Для визначення ролі та значення законодавчої гілки влади в державно-владній системі необхідний аналіз її природи, повноважень і спеціальних функцій.

Законодавча влада здійснюється представницьким органом — парламентом, який обирається народом. Саме йому належить виключне право приймати закони в державі.

При цьому слід наголосити, що закон — універсальний акт і може прийматися з будь-якого питання. Але коли у формі закону намагаються вирішити оперативні питання управління, підмінити загальну норму індивідуально визначеною, яку передбачається застосувати лише в одному випадку, то на практиці це веде до вторгнення в компетенцію виконавчої влади (в Україні, наприклад, це проекти законів про списання заборгованості окремим, конкретно визначеним підприємствам, як, скажімо, "АвтоЗАЗ"). Очевидно, що в та­кому випадку має місце порушення принципу поділу влади, а у формі закону намагаються подати управлінське рішення. Тим самим звужується сфера діяльності законодавчої влади. Відбувається перехід від вироблення загальних для всього суспільства норм до вузької, часто специфічної конкретики.

Саме ці два основні моменти — набуття повноважень від народу й виключне право на прийняття законів — дають підстави деяким дослідникам говорити про пріоритетну роль законодавчої гілки влади в державно-владній системі. Вони зазначають, що в деяких країнах особлива роль парламентів у політичному житті спеціально зафіксована в конституціях. Так, Конституція Японії 1947 року наголошує, що парламент є "єдиним законодавчим органом держави".

Конституція України (ст. 75) закріплює виключне право парламенту на здійснення законотворчих повноважень, називаючи його єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Але те, що парламент уособлює законодавчу владу, не означає підміни ним інших органів держави, які беруть участь у здійсненні її функцій. На думку відомого американського дослідника А. Шлезінгера, Конгрес США традиційно забезпечував рівновагу між законодавчою і виконавчою владами, встановленими конституцією. Він має виключне право прийняття рішень у трьох життєво важливих сферах: вступ країни у війну, затвердження бюджету й контроль за діяльністю будь-яких державних установ, включаючи, при необхідності, відповідні розслідування. Конгрес США, продовжує автор, старший партнер у системі поділу влади [15, с. 404).

М. Цвік, торкаючись питання про співвідношення державних органів у системі поділу влади, зазначає, що останній грунтується на рівновазі усіх гілок влади, на їх взаємостримуванні. В цьому розумінні, на думку дослідника, суверенітет народу в межах своєї компетенції здійснюють не тільки законодавча, а й виконавча і судова влади [16, с. 31]. Тому замість принципу повновладдя верховного представницького органу, що проголошувався тривалий час, тепер і в теорії, і в конституційній практиці виходять з того, що законодавча влада діє в обмеженій сфері й не повинна приймати рішень щодо питань, які відносяться до компетенції виконавчої або судової влади, вирішуються шляхом референдуму чи обмежують права людини. Саме з обмеженості повноважень законодавчої влади виходив ще

Д. Медісон. Коли він писав, що "законодавча влада є панівною" , то мав на увазі не підлеглість виконавчої влади законодавчій, а тільки загальнообов'язковість законів, що приймаються парламентом. Має рацію і

Б. Сіган, на думку якого, "треба обмежити владу законодавчих органів так, щоб вони не могли втручатися в законні приватні справи людей" [17, с. 24]. За М. В. Цвіком, саме для реального здійснення народовладдя дії представницького органу — парламенту мають сполучатись і узгоджуватися з діями такого ж органу первинного представництва народу, як президент — глава держави [16, с. 32].

При визначенні меж та обсягів парламентських функцій необхідно враховувати реальні процеси еволюції парламентської демократії, що мають місце в сучасному світі. У деяких країнах зберігається пріоритетна роль парламенту. В інших країнах співвідношення впливу законодавчих і виконавчих органів є однаковим. У частині країн відбувається зміщення акцентів у взаємовідносинах вищих органів на користь посилення ролі виконавчої гілки і збільшення її повноважень за рахунок парламенту. В деяких країнах парламенти передають частину своїх функцій іншим підконтрольним їм органам, делегують їх.

Практика делегованого законодавства мала місце і в Україні протягом 1992— 1993 рр., коли урядові було конституційно надано право затверджувати декрети, що набували сили закону і діяли, якщо упродовж 10 днів з моменту їх видання Верховна Рада не накладала на них вето. Це й період письменник Юрій Луканьов назвав "уряд в декреті".

Делегування Верховною Радою законодавчих повноважень не знайшло широкої підтримки в науковій літературі. Українські вчені, зокрема М. Цвік та Л. Кривенко, приділяли значну увагу критиці практики делегованого законодавства, обгрунтуванню його небезпечності та хибності. Так, Л. Кривенко пише, що хоча в умовах перехідного періоду при розхитаності державної дисципліни й ознаках паралічу влади об'єктивно необхідним є зміцнення виконавчої влади, це, однак, не можна робити за рахунок делегування її законодавчих повноважень. Передача виконавчій владі функцій законотворення розхитує принцип поділу влади, порушує баланс її гілок, послаблює парламент, ставить його нижче за президента й уряд [18, с. 22-23].

Погляди сучасних дослідників свідчать про розвиток функцій законодавчих органів. Поряд із основною і незмінною функцією — прийняттям законів — реалізуються й інші — представницька, інтеграція суспільства, забезпечення зв'язку між народом і виконавчою владою, між різними групами інтересів, в результаті чого суспільні потреби перетворюються на механізм прийняття рішень, контроль дій виконавчої влади та ін .

Аналізуючи проблему професіоналізму парламенту, слід відзначити, що сучасна державноправова теорія розглядає депутата парламенту як представника всієї нації, а не окремого виборчого округу. Член парламенту має поважати погляди своїх виборців, приділяти їхнім справам пильну увагу. Але парламент є не зібранням послів, котрі мають ворожі щодо всіх інших інтереси, які кожен з членів парламенту повинен захищати, діючи як агент і адвокат та борючись з іншими агентами й адвокатами; парламент є спеціальною асамблеєю однієї нації з одним інтересом — інтересом цілого, в якому провідними принципами повинні бути не місцеві цілі, а користь для всіх, яка є результатом захисту інтересів усіх як одного цілого. Так, виборці обирають представника, але коли вони його вже обрали, то він не представник окремого регіону, а представник парламенту.

Депутат в демократичній країні є професіональним парламентарем. Це означає, що його діяльність несумісна ні з якою державною чи іншою посадою. Парламентська діяльність вважається єдиним законним заняттям депутата, виключаючи право займати міністерські посади в парламентських країнах.

Свобода слова та голосування найчастіше зводяться до того, що депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності за висловлювання в парламенті (крім образи та наклепу) й результати голосування. Однак на свободу слова та голосування впливають жорстка партійна дисципліна, різні регламентні й законодавчі обмеження.

Депутатська недоторканність, як правило, полягає в тому, що депутат не може переслідуватись в кримінальному порядку чи бути заарештованим без санкції відповідної палати. Виняток становлять випадки, коли депутат затриманий на місці скоєння злочину.

 В Україні триває  дискусія щодо необхідності депутатської  недоторканності. Як зазначає В. В. Копейчиков, навряд чи необхідно  й надалі зберігати принцип  депутатської недоторканності в  тому вигляді, в якому він зараз  існує. На його думку, депутатська  недоторканність може мати місце  лише на період сесії парламенту, при умові, що і в цей час  депутата не затримано на місці  вчинення ним злочину [19, с. 20]. З  цим, на наш погляд, важко не  погодитись.

В Україні поки що мають місце випадки, коли обраний в парламент депутат не стає професіональним парламентарем. Існує практика суміщення депутатами посад у парламенті та органах виконавчої влади, керівництво ними державними й комерційними структурами. Хоча Конституцією і законами встановлено принцип несумісності мандата, спірним є твердження про те, що новий парламент буде справді професіональним. Адже досвід показує, що навіть після переходу в парламент на постійну роботу деякі депутати не втрачали зв'язків зі своїми комерційними структурами й основну увагу приділяли саме їм, а не роботі в парламенті. На жаль, дехто з них більше дбає про збереження свого депутатського імунітету (недоторканності), ніж про ефективність прийнятих законів. Як наслідок є практика голосування окремими депутатами за себе і за товариша в напівпорожньому залі. Це, своєю чергою, призводить до можливості визнання нелегітимними деяких законів і не додає авторитету парламентові в цілому. Одним із шляхів розв'язання цього болючого питання могло б стати прийняття нового Регламенту Верховної Ради України, який містив би жорсткіші санкції до депутата за порушення ним правил роботи, можливо, аж до позбавлення його депутатського мандата. Такий підхід сприяв би підвищенню ефективності та професіоналізму народних обранців, перетинав би шлях до парламенту тим, для кого депутатська недоторканність — запорука спокійного існування і можливості уникати покарань найближчі п‘ять років.

Переходячи до аналізу проблеми ефективності механізмів прийняття та реалізації закону, слід зауважити, що цей процес потребує тісної взаємодії депутатів, які обстоюють інтереси різних верств суспільства, фахівців-юристів та інших фахівців-учених, професіоналів із виконавчих структур, що втілюватимуть у життя прийняті рішення. Дуже важливою є співпраця та взаєморозуміння між сферами влади в процесі розробки і прийняття документів. Адже виконавча влада розпоряджається інформаційними, матеріальними ресурсами й кадровим потенціалом — апаратом кваліфікованих професійних спеціалістів. У той же час в більшості випадків народні депутати не мають відповідної підготовки. Але вони є представниками народу і завдяки зустрічам з виборцями мають реальну уяву про нагальні потреби суспільства. Професійні апаратники не завжди володіють такою інформацією в повному обсязі. Тому інколи трапляється ситуація, коли підготовлений виконавчими структурами проект закону виявляється відірваним від реалій сьогоднішнього життя. І навпаки, підготовлений народними депутатами законопроект виявляється уразливим з професійної точки зору. З боку виконавчої влади необхідне також чітке й своєчасне внесення відповідних поправок і пропозицій до законопроекту, що розглядається, а з боку парламенту — вміння прислуховуватись і йти на компроміс. Адже Президент має право накладати вето на закони парламенту, подолати яке часто буває дуже важко. В наш час процедура подолання вето не зовсім чітко виписана в законодавстві, й інколи законопроекти тривалий час ходять по колу між Президентом, який не втомлюється накладати вето, і парламентом. Останній виявляється неспроможним ані подолати вето, ані врахувати всі президентські застереження. Це, звичайно, не додає ефективності законодавчій діяльності. Але не треба забувати, що вето — це двосічна зброя, яка б'є як по парламентові, так і по Президентові. Тому після чіткого законодавчого визначення відповідної процедури виникнуть нові умови тіснішої і наполегливішої співпраці щодо взаємоузгодження рішень, які приймаються сторонами.

Необхідною вбачається також співпраця і взаємодія з іншою гілкою влади — судовою, яка в особі Конституційного Суду має можливість розглядати закони, прийняті Верховною Радою, на предмет їх відповідності Конституції України. В разі невідповідності їх основному закону, Конституційний Суд оголошує відповідний акт нечинним, і той втрачає дію. Тому при прийнятті законів необхідні чітке виконання вимог Конституції України та Регламенту Верховної Ради України, а також попередні консультації між гілками влади в процесі прийняття рішень.

Не тільки процес законотворення вимагає тісної співпраці та взаємодії гілок влади. Це також необхідно при здійсненні інших повноважень парламенту. Зокрема при призначенні або наданні парламентом згоди на призначення на високу державну посаду. Перелік посад, на які призначає парламент або дає згоду на призначення, виписаний в Конституції. І тому, коли законодавчий орган погоджується із запропонованою кандидатурою, то все зрозуміло. Через неврегульованість у законодавстві питання виникають тоді, кали парламент відхиляє запропоновану кандидатуру. Як наслідок такої політики є практика, коли високі державні посади обіймають люди, тимчасово призначені для виконання цих функцій. Це, звичайно, не забезпечує стабільності та ефективності влади. На мою думку, конче необхідним є прийняття відповідного правового акта, який би регулював порядок призначення на вищі державні посади й запобігав кризі в цьому напрямі. Такий акт, безперечно, намітив би шляхи взаємодії гілок влади в кадровому питанні, адже кожна з них мала б відповідні рамки діяльності.

Український парламент наділений серйозними повноваженнями щодо впливу на інші гілки влади. Це і можливість парламентарія звернутися з депутатським запитом до будь-якого органу держави, які зобов'язані дати відповідь; це і систематичне проведення Дня уряду, на якому вивчається діяльність вищого органу системи виконавчої влади; це і можливість створення спеціальних парламентських комісій, наділених слідчими повноваженнями; це і можливість висловити вотум недовіри урядові, що тягне за собою його відставку; зрештою, це проведення спеціальної процедури усунення з посади Президента — імпічменту. Тут треба зазначити, що імпічмент є крайньою формою впливу представницького органу на Президента й процедура його дуже складна. Для доведення її до завершення необхідна взаємодія законодавчої та судової гілок влади.

Виходячи з цього, не можна назвати український парламент слабким і беззбройним. Навпаки, перелік повноважень дозволяє стверджувати, що при вмілому використанні парламентом своїх можливостей він може відігравати ключову роль у державному механізмі. Але для цього необхідно, щоб вищий законодавчий орган був політично структурованим; необхідною умовою є також висока політична та правова культура не тільки депутатів парламенту, а й усього державного апарату, а також широких верств населення. Парламент є одним з вищих державних органів і він повинен діяти не самостійно, окремо, а в системі цих органів, забезпечуючи єдність державної політики. Аналіз свідчить, що потенціал парламенту, на жаль, використовується не повною мірою: недостатньо чітко розроблений Регламент Верховної Ради; залишається невисокою професійна та правова культура його депутатів; існують серйозні недоліки в функціонуванні механізму взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади.