Теоретичне та історичне обґрунтування принципу розподілу влад

Питання про сутність влади, її суверенітет та організаційно-правовий поділ тісно пов'язані з ефективністю, легітимністю влади. Легітимність державної влади пов'язана не тільки з виданням законів, прийняттям конституції, а також з комплексом переживань і внутрішніх установок людей, з уявленням різних прошарків населення про дотримання державною владою, її органами норм соціальної справедливості, прав людини, їх захистом. Сама   легітимність, визнання влади надають ефективності діям. Однак, визначаючи легітимність державної влади через її дієвість та ефективність, не слід забувати, що успішність практичного розв'язання суспільних проблем не може бути вичерпною ознакою легітимності, позаяк і ефективна влада зазнає "ефекту втоми" населення від неї, синдрому "зношеності влади". Згадаймо поразку англійських консерваторів на виборах у травні 1997 р., про це свідчить невисокий рейтинг діючої влади на парламентських виборах 1998 р. в Україні. Як і в багатьох інших  пострадянських країнах,  в Україні спостерігається  криза  легітимності влади через її недостатню ефективність.

Проголошення незалежності України, визнання її повноправним членом міжнародного співтовариства, прийняття Конституції — все це створює необхідні умови для формування легітимної, легальної влади. У той же час падіння рівня життя основної маси населення країни, криміналізація суспільства й швидке зрощення нової буржуазії з владними структурами, неприйняття рішучих кроків до поліпшення економічної ситуації не сприяють підтримці влади з боку населення. До цього також слід додати взаємні звинувачення представників різних гілок влади у "бездіяльності", "антинародності" та інші. Порушення принципу поділу влади , суперництво її гілок ще більше підриває авторитет влади, перешкоджає консолідації суспільства. Відсутність універсальної державницької ідеологи, яка б сприймалася більшістю населення і згуртовувала його навколо себе, не додає авторитету владі.

Ефективність влади не повинна підмінятися силою влади, примусом. Мудрість влади, на думку багатьох дослідників, полягає якраз у тому, щоб знайти компроміс, досягти консенсусу між різними частинами суспільства [9, с. 18].

Сучасна політико-правова думка прагне запобігти таким негативним явищам, як делегітимація, зниження ефективності, розкол державної влади, а також виробити концептуальні парадигми, які б забезпечили, з одного боку, чітке розмежування функцій і повноважень гілок влади, а з іншого — умови для функціонування системи стримувань і противаг, синхронізації владних структур, соціальну та політичну єдність державної влади.

Системний підхід до розуміння поділу функцій гілок влади сприяє здійсненню органами й установами врядування притаманних їм повноважень, зростанню авторитету владних структур, поважному ставленню громадян до них. Зрештою це приводить до оптимальності поділу структур влади, дотримання їх рівноваги та балансу.

Важливо розглядати державну владу як цілісний феномен, поділений і в той же час взаємопов'язаний у структурно-функціональному відношенні організаційно-правовим механізмом "стримувань і противаг".

Поділ влади, при умові приведення в дію системи стримувань і противаг, усуває можливість перевищення тією чи іншою гілкою влади своєї компетенції, дозволяє ефективно здійснювати захист прав і свобод людини, що оцінюється світовою спільнотою як найвища соціальна цінність.            

Необхідно розрізняти поняття "поділ" і "розподіл" влади. "Поділ влади" відображає функціональне розмежування компетенції в горизонтальній площині — на законодавчу, і виконавчу і судову. Термін "розподіл влади" відображає вертикальне і розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади.                                                                       

Поділ влади не є панацеєю від усіх негараздів авторитаризму чи просто поганої адміністрації. Необхідні інші складові — відповідний рівень політичної культури державного апарату та широких верств населення, система стримувань і противаг різних гілок влади, не тільки поділ, а й обмеження влади, всевладдя держави, у тому числі через право, самообмеження державної влади. Необхідна також єдність державної політики: поділ влади не повинен порушувати такої єдності. Досвід сучасних держав, де прийнято концепцію поділу влади, свідчить, що успішне функціонування різних гілок влади неможливе без їхньої взаємозалежності та взаємодії.

Президент України Л. Д. Кучма у зверненні до Верховної Ради 12 травня 1998 р. підкреслив необхідність "згоди та взаємодії гілок влади, балансу між ними, визначеного Конституцією" .

У наші дні принцип поділу влади подекуди прямо проголошується в конституціях. Це особливо характерно для конституцій пострадянських країн. Так, у ст. 10 Конституції Росії записано, що державна влада в Російській Федерації здійснюється на основі поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи законодавчої, виконавчої і судової влади самостійні.

У ст. 6 Конституції України зазначається, що державна влада в Україні здійснюється за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову.

[1, с.4]

Цей принцип знаходить своє відображення також у побудові механізму здійснення влади. Реальність існування поділу влади підтверджується або спростовується практикою її формування та функціонування.

У науковій літературі відсутній єдиний погляд на те, як мають співвідноситись різні гілки влади, а відповідно і їх носії — державні органи. Чи повинні вони бути рівними, чи має існувати їх співпідпорядкування, субординація. Є думка, що гілки державної влади та їх носії повинні перебувати в однаковому становищі, врівноважувати одна одну. Значна частина науковців виходить із визнання пріоритетної ролі законодавчої влади в системі державної влади (Б. Топорнін, Є. Чіркін, В. Туманов, Л. Кривенко, Ю. Тихомиров та Ін.). В країнах з тоталітарними чи авторитарними режимами вперто насаджується думка, що виконавча влада, а разом з нею її носії повинні при цьому бути "попереду всіх". Однак, як свідчить історичний досвід, реалізація подібної концепції призводить не до демократії, а до диктатури.

Використання в Україні форм правління, прийнятих у цивілізованому світі, не повинно бути механічним копіюванням. Як відзначає М. Козюбра. жодна організація державної влади не має права розраховувати на успіх, якщо вона не спирається на історичні, національні традиції та політичну культуру народу країни, в якій створюється (народжується) [11, с. 6]. При цьому особливо важливе значення має розстановка політичних сил у країні. Як показує практика, дуже часто ті чи інші положення конституції можуть тлумачитись чи застосовуватися залежно від того, які політичні партії стоять при владі. Наприклад, у Франції за конституцією 1958 року виконавча влада поділена між президентом республіки та урядом. З появою парламентської більшості (однієї великої партії чи блоку партій), яка брала на себе підтримку уряду до наступних виборів, уряд міг спиратися на стабільну більшість у парламенті. Така ситуація дозволяла президентові утвердити свою зверхність всередині конституційної системи, а саме — керувати діяльністю уряду. Якщо ж більшість у нижній палаті парламенту — Національних зборах — мали противники президента, то можливості здійснення ним своїх функцій різко звужувалися [12, с. 32—35).             

Закріплені в конституції і фактично встановлені в країні порядок формування і принципи взаємодії між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади визначають форму правління в цій країні.                                                                                             

У президентській республіці принцип поділу влади знаходить свій вияв у юридичній рівності кожної з трьох гілок влади та їх незалежності одна від одної. Саме ця схема використана в Конституції США 1787 р. Звичайно, самостійність і незалежність кожної з гілок влади не означає їх повного відокремлення. На практиці це могло б призвести до неузгодженості, конфронтації та навіть паралічу влади. На думку Л. М. Ентіна, юридична рівність кожної з гілок влади знаходить свій конкретний вияв передусім у тому, що кожна з влад — законодавча, виконавча і судова — мають свій домен, свою сферу діяльності, на яку інша гілка влади не може зазіхати [13, с. 24]. Але незалежність і самостійність кожної з трьох гілок влади, особливо законодавчої та виконавчої, не повинні бути перешкодою для їхнього співробітництва. Більше того, ефективна влада неможлива без їх взаємозалежності та взаємодії.

Доцільно з'ясувати етимологічне значення цих слів. Термін "взаємозалежність" означає обопільність, яка стосується двох сторін [14, с. 68]. Якщо наповнити це положення юридичним змістом, то можна говорити про взаємні обов'язки правового характеру, але при цьому кожна із двох сторін наділена різними за змістом повноваженнями (в даному випадку одна сторона виконує повноваження, притаманні законодавчій формі діяльності, а друга — виконавчій).

Що ж до слова "взаємодія", то звичайно воно означає як взаємний зв'язок двох явищ, так і взаємну підтримку [14, с. 68]. З юридичного погляду взаємодія пов'язана із взаємною підтримкою будь-яких сторін при вирішенні спільних завдань, врегульованих правом, і які здійснюються як однією, так і другою стороною ( в на­шому випадку — органами законодавчої і виконавчої влади).

Теоретично така вимога випливає з єдності державної влади, загального напряму державної політики. Така єдність не виключає різниці в способах здійснення державної влади тими чи іншими органами держави, а також можливості суперечок всередині влади. Розбіжності, а отже й суперечності неминучі внаслідок самого факту існування кількох гілок влади. Однак принцип єдності вимагає не доводити розбіжностей до протистояння та боротьби. З принципових питань державної політики всі гілки влади мають діяти узгоджено, інакше неможливо керувати суспільством, це неодмінно тягне за собою анархію та розпад.

Тезу про необхідність поділу і водночас взаємодії гілок влади засвідчив Верховний суд США у справі президента Р. Ніксона. В рішенні суду зазначається: "Конституція наказує, щоб гілки влади були відокремленими одна від одної і водночас взаємозалежними, залишаючись автономними і взаємодіючи одна з одною" .

Проблема полягає в тому, щоб жодна з гілок влади не була безконтрольною, щоб вона не діяла свавільно. Цьому служить своєрідний механізм практичної реалізації принципу поділу влади, відомий під назвою "механізм стримувань і противаг". Його призначення — сприяти урівноваженню влад, не допускаючи узурпації повноважень однієї з гілок влади на шкоду іншій, запобігати можливим конфліктам, забезпечувати тісну взаємодію гілок влади при підготовці правових рішень.

Разом з тим необхідно вказати на серйозні недоліки у функціонуванні механізму державної влади, якими є: незбалансований поділ влади, відсутність ефективно діючої системи стримувань і противаг у взаємовідносинах гілок влади, роздвоєність виконавчої влади (Президент — уряд, відсутність чіткої ієрархії джерел права, що діє в країні, та ін.

Виходячи з цього, основними напрямами подальшого вдосконалення механізму стримувань і противаг можуть бути: спільна робота структурних підрозділів законодавчої та виконавчої гілок влади в процесі підготовки та прийняття рішень, заповнення прогалин у діючому законодавстві, усунення дуалізму виконавчої влади і чітке законодавче визначення її структури та функцій, реалізація в повному обсязі функцій судової системи та інше.

У той же час велика кількість збіжних повноважень Президента і парламенту, їх паритет мають забезпечити ефективну взаємодію і співпрацю гілок влади, що зумовлює стабільність і наступність українського державного механізму.

Зарубіжний досвід свідчить, що в президентських республіках зіткнення між главою держави і парламентом у законодавчих питаннях — явище дуже часте, якщо не повсякденне. Нічого надзвичайного чи незвичного в цьому нема. Далеко не завжди вони закінчуються компромісом. Інколи президент зазнає поразки в своїх суперечках з парламентом. Але головне те, що в цьому не вбачають якоїсь національної трагедії. Більше того, подібні явища не завжди кваліфікують як такі, що дестабілізують політичну ситуацію в країні. Це нормальний політичний процес, у ході здійснення якого приймаються переважно ті рішення, які підтримуються громадською думкою.

Важливо, щоб нормальний змагальний процес не переріс у конфронтацію чи кровопролиття. Навіть найжорсткіший і найпослідовніший поділ влади не може бути гарантією від різних негараздів. Необхідні соціально-економічні, політичні й культурні передумови для того, щоб механізм, заснований на суворому поділі влади, міг ефективно працювати для потреб демократичного розвитку. Сам по собі принцип поділу влади ще не забезпечує демократичного розвитку, але без нього такий розвиток взагалі неможливий.

Разом з тим слід зазначити, що на теренах колишнього СРСР існують значні особливості й розбіжності в процесі реалізації принципу поділу влади. Так, цей фундаментальний принцип було проголошено багатьма пострадянськими конституціями, а п. 4 ст. З Конституції Казахстану 1995 р. навіть зазначає, що "державна влада в республіці єдина, здійснюється на основі Конституції та законів відповідно до принципу її поділу на законодавчу, виконавчу і судову гілки та взаємодії їх між собою з використанням системи стримувань і противаг". Однак досвід діяльності державних механізмів цих країн продемонстрував крайню нестійкість їхніх державних систем, в рамках яких ще немає необхідної рівноваги між різними гілками влади (і перш за все між органами законодавчої та виконавчої гілок), а представницькі органи позбавлені належних повноважень у сфері законотворчості й контролю за виконавчими структурами. Як приклад можна навести досвід Білорусі, де президент О. Лукашенко розпустив демократично обраний парламент, а замість нього фактично призначив "ручний" склад законодавчого органу, а також досвід середньоазіатських республік — Казахстану, Киргизстану, Таджикистану, Туркменистану, Узбекистану, де парламенти передали всі повноваження президентам і функціонують номінально. При цьому більшість президентів цих країн продовжили свої повноваження до 2000 року, а декому запропоновано надати їх на все життя.

       Звідси  важливий висновок: з огляду на  історичний  досвід  та  світове надбання людства, треба створювати принципово нову, незнану у нас в  Україні до цих пір форму  правління,  яка  б  забезпечила  ефективне  функціонування всього  механізму  здіснення  народовладдя.  Адже  без  чітко  відлагодженої системи державних органів в Україні не можливо створити ту  правову  державу про яку мріяли видатні  сини  Українського  народу:  Шевченко,  Грушевський,Франко та інші.