Становление и развитие системы государственного управления и местного самоуправления в России

С этой целью в 2000 г. на территории России было создано 7 федеральных округов, что заметно приблизило федеральную власть к регионам. Полпреды активно работают в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Более 3,5 тыс. нормативных актов, принятых в субъектах Федерации, не соответствовали Конституции России и федеральным законам, 4/5 из них в последние годы были приведены в соответствие.

Особое  внимание уделялось наведению порядка  в отношениях между федеральным  и региональным уровнями власти, поскольку отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит страну к большим экономическим и социальным потерям.

В настоящее время приоритетными  задачами в области госуправления России являются:

1. Определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции.
2. Наведение порядка в системе территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, которые на данном этапе финансово и организационно слабы. В ежегодном Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ на 2001 г. отмечается, что Правительство должно определить обновленный порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств.
3. Наведение порядка в межбюджетных отношениях, четкое распределение ресурсов и налоговых поступлений.

В XXI веке власть в России должна работать так, чтобы сделать в принципе невозможным отказ от установленных  демократических свобод, а взятый нынешний экономический курс – бесповоротным.

Правовые основы местного самоуправления

1 . Международные  документы и федеральные нормативные  акты

2. Законодательные  акты субъектов Российской Федерации

3. Муниципальные  правовые акты

1 . Международные  документы и федеральные нормативные  акты

Под правовыми основами местного самоуправления понимается нормативная база, которую  составляют международные правовые акты, Конституция РФ, Закон о  местном самоуправлении (2003) и другие федеральные законы, а также конституции, уставы, законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и другие нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Основополагающими являются международные правовые документы. Это соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции  РФ: «Общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Среди международных правовых документов, непосредственно направленных на регулирование местного самоуправления, в первую очередь можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.). Данная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы подписавшими ее государствами. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее 5 мая 1998 г. В случае противоречия любого положения российского законодательства Европейской хартии должны применяться ее нормы.

Согласно  Хартии местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя. Важную роль играют и положения Хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государства применительно к местным органам власти.

К международным правовым документам, регулирующим местное самоуправление, относится также Декларация о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества, принятая Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 29 октября 1994 г.

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции  РФ. Ее принятие в 1993 г. положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция  РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России. Часть 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Признание государством местного самоуправления означает, что государство признает за гражданами возможность создавать  социальные управленческие институты, не обладающие свойствами государственной структуры.

Гарантирование  государством местного самоуправления означает то, что органы государственной власти и государственные должностные лица не только не вправе вмешиваться в деятельность местного самоуправления, но и обязаны осуществлять правовую защиту этой сферы.

Исключение  органов местного самоуправления из системы органов государственной  власти необходимо толковать не как  их противопоставление государству, а  как установление разделения государственных  функций по вертикали. Органы местного самоуправления обладают собственной  компетенцией и не подконтрольны государству при решении вопросов местного значения.

В Конституции РФ, как уже отмечалось, гл. 8 полностью посвящена организации  местного самоуправления в Российской Федерации. В ней устанавливаются  основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия его органов.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в  Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституция РФ прямо указывает полномочия местного самоуправления:

—  владение, пользование, распоряжение и  управление муниципальной собственностью;

— формирование, утверждение и использование  местного бюджета;

— установление местных налогов и  сборов;

—  осуществление охраны общественного  порядка.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, стал Федеральный  закон «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», который был принят 28 августа 1995 г. Данный закон называется «Об общих принципах...», так как закрепляет лишь основы местного самоуправления, а более конкретное регулирование должно было по замыслу его разработчиков осуществляться субъектами Федерации. В этом Законе даются определения следующих основных понятий местного самоуправления: муниципальное образование, вопросы местного значения, должностное лицо местного самоуправления и т.д. Он закрепляет право граждан на местное самоуправление, систему органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления граждан, регулирует финансовые, территориальные основы местного самоуправления и другие вопросы.

Реализация  положений Закона о местном самоуправлении (1995) позволила создать систему  местного самоуправления на большей части территории страны. Однако отсутствие финансовой, а зачастую и организационной самостоятельности муниципальной власти от государственной не дает возможности говорить о решенности задачи формирования местного самоуправления в Российской Федерации. В связи с этим возникла необходимость разработать новый базовый Закон о местном самоуправлении, который был принят 6 октября 2003 г.

В Законе о местном самоуправлении (2003) значительно изменена концепция  местного самоуправления. Пожалуй, в наибольшей степени претерпели изменения территориальные основы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении (1995) предусматривал существование одноуровневой модели местного самоуправления (лишь в некоторых субъектах допускалось наличие муниципальных образований различных уровней). Кроме того, Закон о местном самоуправлении (1995) за некоторыми исключениями не допускал различий между муниципальными образованиями. Закон о местном самоуправлении (2003) предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территории муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

В результате реформы вместо примерно 12 000 муниципальных образований, сформированных в соответствии с Законом о местном самоуправлении (1995), их возникло около 24 000.

Особенность Закона о местном самоуправлении (2003) заключается в том, что каждый из видов муниципальных образований  призван решать присущие только ему  вопросы местного значения, т.е. вопросы  местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение является положительным фактором. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов.

2. Законодательные  акты субъектов Российской Федерации

На  уровне субъектов РФ общие вопросы  регулирования местного самоуправления обычно находят отражение в их конституциях и уставах. Так, в Конституции  Республики Северная Осетия — Алания местному самоуправлению посвящена гл. 10 «Местное самоуправление», в Уставе (Основном Законе) Саратовской области - гл. 12 «Местное самоуправление в области». В конституциях (уставах) вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, как правило, регулируются в самом общем виде. Например, ст. 105 Устава Саратовской области гарантирует право на осуществление местного самоуправления, позволяющего населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения в соответствии с законодательством РФ и области. Статьи 106-110 Устава закрепляют территориальные, организационные и финансовые основы местного самоуправления на территории области, устанавливают предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления.

В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов РФ. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном  самоуправлении. Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к появлению разных подходов к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Это, в частности, отражается в формулировках названий законов субъектов РФ о местном самоуправлении:

1) о местном самоуправлении (по  этому пути идет большинстве  субъектов РФ, например Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и др.);

2) Об организации местного самоуправления (республики Марий Эл, Чувашия,  Приморский край, Волгоградская,  Нижегородская, Оренбургская, Читинская, Ульяновская области, город Москва, Еврейская автономная область);

3)   Об основах местного самоуправления (Алтайский край, Калининградская  область);

4)  Об общих принципах организации  местного самоуправления (Республика  Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области).

В настоящее время законы по вопросам организации местного самоуправления приняты в 86 регионах, муниципальной службы — в 64, регистрации уставов муниципальных образований - в 73, муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва. Законы по вопросам финансово-экономических основ местного самоуправления приняты в 20 регионах, осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении — в 15.

Однако  законы субъектов РФ, изданные в  большинстве своем через несколько  лет после вступления в силу Закона о местном самоуправлении (1995), либо просто повторяют его нормы, либо предлагают неоптимальные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей, либо вследствие известных процессов «правового сепаратизма» содержат нормы, идущие вразрез с нормами Федерального закона, а то и Конституции РФ. Многие проблемы, возникавшие в процессе формирования системы местного самоуправления в России с 1995 г., в значительной степени были следствием такого положения в области законодательства субъектов РФ.

Вся законодательная база местного самоуправления, сформированная в субъектах РФ, должна быть до 1 января 2006 г. приведена в  соответствие с Законом о местном самоуправлении (2003).

3. Муниципальные  правовые акты

Важным  элементом правовых основ местного самоуправления являются муниципальные  правовые акты. В их систему входят: