Становление и развитие системы государственного управления и местного самоуправления в России

По  своей форме Российское государство  первой половины XVI в. было сословной монархией. Свою власть в стране великий князь фактически делил с удельными и служилыми князьями, боярской Думой как органом власти феодальной аристократии и церковью как органом власти духовенства.

В первой половине XVI в. наблюдается тенденция ограничения власти кормленщиков: 1) Сроки кормлений сократились до 1—3 лет. 2) Получает распространение и укрепляется институт городовых приказчиков, которые занимаются военно-административным управлением на местах. Назначаемые великим князем из поместного служилого дворянства, городовые приказчики не зависели ни от наместника, ни от боярской Думы, а подчинялись непосредственно великому князю. 3) В 1539—1541 гг. началась губная реформа.

Важным  событием в политической жизни страны было принятие 16 января 1547 г. Иваном IV титула царя. Люди средневековья представляли мировую политическую систему в виде строгой иерархии. Согласно византийской доктрине, центром Вселенной была Византия, воспринявшая наследие Римской империи. На Руси «царями» называли византийских императоров. Позже, когда Русь после своего поражения была включена в новую для себя политическую систему — империю великих монгольских ханов, русские князья перенесли титул «царя» на татарских владык. Падение Золотой Орды и крушение Византийской империи в 1453 г. положили конец как вполне реальной зависимости от татар, так и старым представлениям русских относительно высшей власти греческих «царей».

За  период с середины XV до середины XVI в. территория России увеличилась более чем в 6 раз. Население страны в конце XV в. составляло примерно 5—6 млн. человек, в середине XVI в. — около 9 млн. человек (по другим данным — 6—7 млн. человек).

В этих условиях система управления, рассчитанная на небольшие владения, должна была уступить место новому аппарату власти.

Государственная централизация, как показывает исторический опыт, является необходимым этапом поступательного развития общества и внутренней закономерностью эволюции самой государственности. Оптимальное соотношение между централизацией и децентрализацией — сложная теоретическая и практическая проблема, которая должна решаться по-разному для тех или иных обществ и тех или иных стадий их истории,

Работы  Л.В. Черепнина, A.M. Сахарова, Д.А. Альшица, А. А. Зимина и других исследователей свидетельствуют об отсутствии в исторической науке единой точки зрения по вопросу хронологических рамок формирования централизованного государства в России. Так, Л.В. Черепнин считал, что процесс централизации нарастал на протяжении XIV—XV вв. и завершился к концу XV в. вместе с образованием территории единого Российского государства. В 50-е гг. эту точку зрения разделял и А. А. Зимин, который, в частности, писал: «Конец пятнадцатого века ознаменовался созданием Российского централизованного государства». Однако в последующем А.А. Зимин пересмотрел эту точку зрения. Он утверждал, что следует избавиться от переоценки степени централизации государственного аппарата в России на рубеже XV—XVI вв. Объединение земель под великокняжеской властью, по мнению автора, еще не означало создания централизованного государства. Это — только единое государство.

Ряд факторов не позволяет охарактеризовать сложившуюся в тот момент систему  управления страной как централизованную: 1) неразвитость общегосударственных  органов власти (дворец и казна) и  отсутствие в них строгого разграничения функций; 2) центральные органы управления не только не дублировались на местах, но и не имели там своих представителей; 3) сохранявшиеся удельные княжества; 4) кормленщики; 5) местничество; 6) относительная самостоятельность церкви.

Видимо, есть два способа управления большими территориями: первый — когда значительную роль играет местное самоуправление, выбранное населением и отчасти контролируемое из центра. Второй способ — сверху донизу всеведущая административная власть, которая подавляет всяческое самоуправление. В ряде стран Запада пошли первым путем: короли плюс парламенты, городские и провинциальные общины, суды и т.п. Россия в период правления Ивана Грозного (1533—1584 гг.) окончательно выбрала второй путь.

Возможно ли было развитие нашей страны в ином направлении? Какие факторы способствовали победе деспотического варианта централизации?

Реформы центральных  и местных органов власти в 50-е гг. XVI в.

Многие  историки усматривают альтернативу установлению единоличной власти Ивана  IV в том историческом пути развития, который был намечен реформами правительства Адашева в 1549— 1560 гг. В состав Избранной рады входили князья И.Ф. Мстиславский, В.И. Воротынский, Д.Ф. Палецкий, Д.И. Курлятев, дьяк И. Висковатый, печатник Н.А. Фунтиков и другие. Не входили в состав правительства, но оказывали большое влияние на всю правительственную деятельность конца 40-х — начала 50-х гг. XVI в. митрополит Макарий и протопоп Благовещенского собора Сильвестр.

Основные  шаги и направления деятельности Избранной рады: а) созыв Земских  и церковных соборов; б) создание центральных органов государственного управления — приказов; в) Судебник 1550 г.; г) частичное ограничение местничества в 1550 г.; д) Уложение о службе 1555—1556 гг.; е) отмена кормлений в результате губной и земской реформы; ж) ограничение церковного землевладения.

Для обсуждения важнейших вопросов внешней  и внутренней политики с середины XVI в. стали созывать Земские соборы. Исследователи отмечают их генетическую связь с предшествующими институтами. Земские соборы, требовавшие участия представителей господствующего класса всей земли, в какой-то мере заменяли княжеские съезды и вместе с Боярской думой унаследовали их политическую роль. В то же время Земские соборы — это орган, пришедший на смену вече, восприняв традиции участия общественных групп в решении правительственных вопросов, но заменив присущие ему элементы демократизма началами сословного представительства. Наименование, некоторые организационные и процедурные формы Земские соборы получили от церковных, которые появились раньше их.

В XVI в. Земский собор как учреждение лишь формировался и первоначально не имел ни четкой структуры, ни четкой компетенции. Практика созыва и порядок заседаний, тем более состав собора не были строго регламентированы и изменялись. Установить четкие различия между собственно Земскими соборами и более или менее широкими совещаниями соборной формы (такие совещания были типичны для правительственной практики той поры) не всегда возможно. Отсюда споры о том, сколько соборов было в XVI—XVII вв. Л.В. Черепнин за период с 1549 по 1684 г. насчитал 57 Земских соборов (из них при Иване Грозном — 6, при Федоре Ивановиче — 3), но предполагает, что в действительности их было больше. В памятниках XVI в. термин «земский собор» не встречается. Он редко употребляется и в XVII столетии. Документы XVII в., трактующие о созыве земских соборов, чаще говорят просто «собор», «совет», «земский совет».

6.Государственное  управление России в период 1917-2001 годов.

Государственное управление в первые годы Советской  власти

Новый этап в развитии государственного управления России связан с Октябрьской революцией. 25 октября 1917 г. в 10 часов утра Военно-революционный комитет при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов в обращении, которое называлось "К гражданам России", провозгласил: "Временное правительство низложено. Государственная власть перешла в руки органа Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов – военно-революционного комитета, стоящего во главе Петроградского пролетариата и гарнизона. Да здравствует революция рабочих, солдат и крестьян!" Так началась история советского государственного управления в России. Победа пролетарской революции в России привела к установлению диктатуры пролетариата. Военно-революционный комитет обладал реальной властью, опираясь на отряды Красной Гвардии, верные большевикам армейские части, матросов флота, на районные и Петроградский Советы рабочих и солдатских депутатов, Советы рабочих и солдатских депутатов, местные военно-революционные комитеты.

ВРК был создан по инициативе ЦК большевистской партии 12 октября 1917г. при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов, как легальный орган вначале для противодействия возможных контрреволюционных действий Временного правительства, но вскоре он становится органом по подготовке и проведению восстания в Петрограде.

ВРК назначал своих комиссаров в воинские части, на предприятия, в отдельные  учреждения Петрограда и провинцию. Для осуществления своей деятельности после победы революции ВРК создавал различные отделы и комиссии, в  частности отделы обороны, снабжения, связи, информационное бюро, отдел рабочей милиции, стол донесений. По мере необходимости возникали новые отделы. Одной из основных задач ВРК было подавление сопротивления свергнутых эксплуататорских классов. Это был чрезвычайно самостоятельный орган, который был распущен 5 декабря 1917 г. после создания ВЦИК и СНК.

Большую роль в становлении советского государства  в целом сыграл II Всероссийский  съезд рабочих и солдатских депутатов, начавший свою работу 25 октября 1917 г. в 22 часа 40 мин. В съезде участвовало 560 делегатов, среди которых было 250 большевиков, 159 эсеров, 60 меньшевиков, 3 анархиста, 22 беспартийных и других.

В президиуме съезда было 14 большевиков, 7 эсеров, 3 меньшевика. В это время  в стране уже существовали две  системы Советов: Советы рабочих  и солдатских депутатов и Советы крестьянских депутатов.

15 ноября произошло слияние ВЦИК, избранного II Всероссийским съездом  рабочих и солдатских депутатов, с Исполнительным комитетом, избранном на чрезвычайном Всероссийском крестьянским съезде.

II Всероссийского съезда Советов  постановил образовать для управления  страной до Созыва Учредительного  собрания временное рабочее и  крестьянское правительство -Совет Народных Комиссаров (СНК). Левые эсеры отказались войти в состав СНК. Правительство возглавил Ленин. Его состав был только большевистским. Создание аппарата наркоматов осложнялось массовым саботажем чиновников прежних министерств и отсутствием новых квалифицированных кадров.

Таким образом, три органа были наделены законодательными полномочиями: Всероссийский съезд  Советов, ВЦИК и СНК.

23 октября 1917 г. НКВД учредил  рабочую милицию. Она должна  была находиться в ведении  Совета рабочих и солдатских  депутатов. Военные и гражданские  власти обязаны были содействовать  рабочей милиции в снабжении  ее оружием и техникой.

Центральный аппарат старой милиции был подвергнут слому вскоре после вооруженного Октябрьского восстания. В начале декабря 1917 г. приказом НКВД бывшее главное управление по делам милиции было ликвидировано, а его служащие уволены. Слом аппарата милиции на местах осуществляли Военно-революционные комитеты и Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Советы  направляли в органы милиции комиссаров-комунистов, которые брали руководство в свои руки. Затем осуществлялась чистка аппарата милиции от буржуазных кадров. По существу милиция в результате такой глубокой чистки стало новым советским органом. Рабочая милиция создавалась как Советами рабочих и солдатских депутатов, так и крестьянскими Советами.

Таким образом, милиция была одним из первых органов диктатуры пролетариата, созданных после победы революции. Она осуществляла многогранную деятельность по охране общественного порядка, боролась с уголовной преступностью в стране, занималась защитой революции, пресечением деятельности против новой власти.

Для защиты революции учреждались рабочие  и крестьянские революционные трибуналы. Новые суды действовали на следующих  принципах: 1) выборность судов; 2) участие  населения в деятельности суда в  качестве заседателей.

Местные суды должны были избираться на основании  прямых демократических выборов  населением, а до их назначения - местными Советами.

Для производства следствия создавались  следственные комиссии. Местные суды решали дела именем Российской Республики.

Сложная внутренняя и внешняя обстановка заставили перейти к созданию постоянной, регулярной, новой армии. 15 января 1918 г. СНК принимает декрет "О рабоче-крестьянской Красной Армии". Красная Армия создавалась на следующих основах: 1) из числа трудящихся классов; 2) на принципе добровольности. Для вступления в ряды Красной Армии необходимы были рекомендации войсковых комитетов, а также советских, партийных и профсоюзных организаций. При вступлении требовалось круговая порука (поручительство) или поименное голосование.

Верховным руководящим органом рабочей  Красной Армии являлся СНК, а  непосредственное руководство и  управление армией было сосредоточено  в Комиссариате по военным делам и созданной при нем Всероссийской коллегии. 29 января 1918 г. СНК принял декрет о создании рабоче-крестьянского Красного Флота. В армии и во флоте вводились институты военных комиссаров. Весной 1918 г. обстановка в стране обострилась, началась иностранная военная интервенция. В этих условиях декретом ВЦИК от 22 апреля 1918 г. в России вводилась всеобщая воинская повинность. Были взяты на учет граждане от 18 до 40 лет, проведшие курс обязательного военного обучения. Был совершен переход от выборности командиров к их назначению. В Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. в статье 19 закреплялась обязанность всех граждан защищать социалистическое Отечество, устанавливалась всеобщая воинская повинность. Однако почетное право защищать революцию с оружием в руках. Конституция предоставила только трудящимся, а лиц из числа офицеров бывшей армии Советская власть взята на учет и они обязаны были становиться на те посты, которые им укажет Советская власть.

В марте 1918 г. СНК узаконил привлечение  военных специалистов в Красную  Армию. В первые месяцы 1918 г. в Красную  Армию вступило добровольно свыше 8 тыс. бывших офицеров и генералов.

Местные органы власти и управления. Руководство реорганизацией местной власти на местах осуществляли Всероссийские съезды Советов, Петроградский ВРК, ВЦИК, НКВД и другие органы власти.

II Всероссийский съезд Советов  рабочих и солдатских депутатов  постановил о переходе всей  власти на местах к Советам  рабочих, солдатских и крестьянских  депутатов, закрепив тем самым  принцип полновластия и единовластия Советов на местах в решении местных дел. Съезд также постановил о ликвидации комиссаров Временного правительства на местах. Таким образом, сразу же после победы Октябрьского восстания начался процесс слома прежнего аппарата и строительства нового на местах.