Становление и развитие системы государственного управления и местного самоуправления в России

Политическая  система Руси приобретает полицентричный характер при сохранении символического значения Киева, обладание которым было формальным признаком «старейшинства» среди русских князей. В дореволюционной литературе этот период древнерусской истории именовался удельным, в советской историографии характеризовался как закономерный и прогрессивный этап феодальной раздробленности. В то же время многие зарубежные историки рассматривают его как политический кризис средневековой Руси, а Л.Н. Гумилев усматривал в XII—XIII вв. не только социально-экономические и политические изменения, но и вступление древнерусского этноса и его цивилизации в стадию распада. Индикаторами этого процесса, в частности, стали оживление язычества и активизация деятельности католических миссионеров.

Сочетание социально-экономических, географо-этнологических и духовных факторов определяет усиление дифференциации в административно-судебном устройстве, культуре, экономическом развитии отдельных земель, что позволяет говорить о зарождении субцивилизационных различий между ними. В то же время в массовом и элитарном сознании сохранялись представления о Руси как едином территориальном и духовном целом, память о ее былом могуществе. Несмотря на участившиеся княжеские усобицы и распри региональных властных элит, центростремительные процессы и конфедеративные связи находили отражение в деятельности съездов князей, сходстве правовых систем, сохранении православия и единой для всей Руси церковной организации — митрополии (а в отдельных землях епископских кафедр), духовная власть которой не оспаривалась ни удельными князьями, ни местными духовными иерархами. В данных условиях поставление общерусского митрополита из Константинополя независимо от русских князей было важным интеграционным фактором. В развитии государственного управления, отличавшегося на Руси в XII—XIII вв. значительным разнообразием, можно выделить четыре основные модели.

Южная Русь

Юго-Западная Русь

Северо-Западная Русь

3. Монгольская империя и Золотая  Орда

В 1206 г. на собрании монгольской племенной  знати — курултае было оформлено создание Монгольского государства. Его возглавил один из монгольских ханов Темучин, провозглашенный Чингисханом. В последующие десятилетия в результате победоносных походов монголы создали крупнейшую в истории континентальную империю.

Государственное управление в Монгольской империи  было тесно связано с военными потребностями и опиралось на традиционную иерархию кочевого общества. В ее основу были положены принципы родоплеменного быта — вожди возглавляли род, несколько родов объединялись в племя, племена — в союзы племен, и т.д. В результате вся система управления носила авторитарный аристократический характер и была неотделима от военной иерархии, строившейся на основе десятичной системы. Роды и племена в зависимости от их численности в случае войн, которые велись практически непрерывно, выставляли конные десятки, сотни, тысячи и т.д. Военно-территориальные начальники — ханы, царевичи, беки, найоны, богатуры. Все они не избирались, а провозглашались на курултаях в соответствии со своим происхождением и с санкции верховной власти.

Чингисхан обладал неограниченной властью  и осуществлял ее через наследственную кочевую аристократию. После завоевания Северного Китая в управлении империи был использован значительный китайский административный опыт. Основу правовой системы Монгольской империи составляла Великая Яса Чингисхана, которая способствовала консолидации монгольских и тюркских племен, а также провозглашала веротерпимость в пределах империи.

Монгольская империя заняла гигантскую территорию от Тихого океана до Восточной Европы. В советской литературе общественный строй монголов характеризовался как «кочевой феодализм» (Б.Я. Владимирцов), а государственное управление как «военно-феодальное» с сильными родовыми традициями. Завоеванные монголами страны и народы рассматривались как достояние рода Чингизидов. Лица, не принадлежавшие к Чингизидам, не имели права претендовать на суверенную власть в пределах империи. Империя объединяла конгломерат народов, относящихся к различным культурам и цивилизациям, и не могла существовать длительное время как достаточно прочное централизованное государство. Уже Чингисхан разделил свою страну на улусы, т.е. народы, данные им в удел сыновьям — Джучи, Чагатаю и Угедею. В начальный период эти улусы («улус» с добавлением имени хана в монгольской традиции означал официальное название государства) имели ограниченный государственный суверенитет. Владения Джучидов (при ханах Бату и Берке), как и других монгольских царевичей, составляли единую империю с центром в Каракоруме. К тому же великий хан (каан) имел собственные домены на территории улусов, царевичи — аналогичные анклавы с оседлым населением, облагаемым налогами, на территории вне собственных государственных образований. По мысли Чингисхана, такое взаимопроникновение и переплетение интересов его потомков должно было предотвратить распад огромной империи. На протяжении всего XIII в. все правители отчисляли часть доходов в пользу казна. Из Каракорума присылались «численники» для проведения переписи подвластных и зависимых народов с целью установления размеров собираемой дани, здесь же вассальным правителям утверждались инвеституры. Ханы улусов в этот период не чеканили собственную монету и не могли проводить самостоятельную внешнюю политику.

В 1242 г. после похода на Русь и Центральную  Европу улус Джучи разделился на владения двух ханов — Бату и Орды. Государственная территория Бату именовалась в русских источниках «Орда», а уже после свержения ига, со второй половины XVI в., за ней в отечественных источниках закрепилось название «Златая Орда» или «Великая Орда Златая». А улус Орды в восточных и русских источниках назывался Синяя Орда.

Золотая Орда была одним из крупнейших государств средневековья. Источники позволяют определить его территорию лишь суммарно, без четкого выделения границ. Ядро территории Золотой Орды образовывали причерноморские, прикаспийские и северокавказские степи. Природные и растительные особенности Руси, не приспособленные для ведения кочевого хозяйства, с этой точки зрения считались неудобными и не интересовали Золотую Орду в плане приращения территории, были пограничными. Русские княжества не входили в состав Золотой Орды, но были на положении полузависимых, облагаемых данью территорий. Границей между Золотой Ордой и Русью была река Дон, а роль буфера выполняли заброшенные территории.

В основе административно-территориального деления Золотой Орды лежала улусная система. Во главе определившихся в XIV в. четырех территориальных единиц (всего в источниках упоминается 12 улусов) стояли улусбеки (эмиры), которые несли перед ханом определенные военные и экономические обязательства. В то же время они не имели наследственных владений — хан мог лишить прав владения улусом любого представителя кочевой аристократии. Первоначально административное устройство Золотой Орды по монгольской традиции представляло собой отражение кочевого военного устройства. На этой же основе происходило формирование аппарата управления государством. Улусы делились примерно на 70 «областей» (называемых в источниках также улусами, ордами), во главе с эмирами, которые в войске выполняли роль темников, «области» делились на «районы» во главе с тысячниками. В ходе становления Золотой Орды происходит синтез и частичное вытеснение кочевых традиций заимствованным китайским, а также исламским (особенно со времен хана Узбека — XIV в.) опытом государственности.

В отличие от большинства кочевых  государств в Золотой Орде существовал развитый чиновничий аппарат. Хан определял лишь принципы и основные направления функционирования государства, не занимаясь конкретными вопросами управления.

Высшими сановниками были назначаемые из улусбеков беклярибек и везир. Их компетенция описывается источниками неполно и противоречиво. Вероятно, первенствующая роль принадлежала беклярибеку, который выполнял функции главнокомандующего, ведал внешней политикой и контролировал, по некоторым данным, судебную систему и религиозные вопросы. Некоторые беклярибеки (Ногай, Мамай) фактически становились правителями Золотой Орды.

В руках везира была сосредоточена высшая исполнительная власть. Он возглавлял центральный орган исполнительной власти — диван. В структуру последнего входило несколько палат (также называемых диванами) во главе с секретарями. Везир контролировал сбор налогов и дани с подвластных народов, в его ведении находились ханская казна, назначение баскаков, секретарей и других чиновников.

4. Образование единого Русского (Московского) государства

Этногенез великорусского этноса и создание единого  Русского (Московского) государства  проходили в сложнейших геополитических условиях — титанической борьбе с исламизированной Золотой Ордой и принявшей католицизм Литвой (а затем Речью Посполитой) — мощнейшими военными державами средневековья. Местом развития великороссов и единой русской государственности становится Северо-Восточная Русь, представлявшая собой во второй половине XIII — начале XIV в. конгломерат самостоятельных княжеств с сильными центробежными тенденциями, не составляя целостной государственно-политической системы, но сохраняя практически не институционализированную общность.

Возникшая к началу 1243 г. Золотая Орда ставит русские земли под свой контроль, отказавшись в то же время от попыток оккупации их. В 1243 г. Ярослав Всеволодович, наследовавший владимирский престол, был вызван в Орду и получил от Батыя ярлык на владение всеми русскими княжествами, исключая Юго-Западную и Киевскую Русь. Власть была в значительной степени номинальной из-за межкняжеских интриг, внутриордынских противоречий и особенно из-за недовольства Каракорума растущей самостоятельностью Батыя. Ярослав через три года был, по-видимому, отравлен в столице Монгольской империи, а один из его соперников — черниговский князь Михаил Всеволодович мученически убит в Орде. В 1247 г. в Каракоруме Александр Ярославович Невский получил ярлык на Великое Киевское княжение. На русские земли были наложены тяжелые налоги — ясак (дань), харадж (поплужный), тамга (торговая пошлина), сусун и улуф (корм и питье для ордынских чиновников), конак (гостевая пошлина), кулуш-колтка (чрезвычайный налог) и др. Первоначально сбор налогов осуществляли купцы-откупщики. Но из-за их многочисленных злоупотреблении сбор дани и других налогов был поручен специальным чиновникам — даругам и баскакам со штатом помощников и военной охраной. Они же производили перепись населения княжеств для более полного обеспечения сбора дани. Возможно, во Владимире находился главный баскак, которому подчинялись баскаки отдельных княжеств, но в источниках прямых свидетельств об этом нет.

В исторической литературе проблема влияния  ордынской государственности на становление Московского государства является дискуссионной. При этом следует иметь в виду, что государственность Золотой Орды представляла собой симбиоз кочевых институтов управления и обычного права с исламской государственно-правовой парадигмой, а русская государственность — институционализацией земледельческого общества и православного понимания власти и права. В цивилизационном отношении синтез двух качественно различных духовных, этнокультурных и политических систем был невозможен, что и подтверждают специальные конкретно-исторические исследования, не обнаруживающие ордынских традиций в системе государственного управления и правовой культуре в Москве (см. например, у В.А. Рязановского). Попытки же связать возникновение поместья, земских соборов, самодержавия на основе отдельных аналогий (подчас надуманных) со сходными явлениями в монгольских ханствах крайне неубедительны, если не курьезны. Корни и эволюция этих институтов достаточно ясно просматриваются в собственной русской истории, находят более простое объяснение в национально--православных представлениях о государственности, собственности и т.д. Заимствования носили (как и всегда при диалоге различных цивилизаций) чисто технический характер — элементы военного искусства, налоговой системы, ямско-почтовой службы и т. п. Другое дело, что Золотая Орда как один из мощных внешнеполитических факторов образования Русского (Московского) государства не могла не влиять на темпы и характер русского политогенеза.

Иван  III (1462¾1505 гг.) и Василий III (1505¾1533 гг.) завершают политическое объединение собственно русских земель и создание единого Русского государства. Формы, методы и последствия при этом не были одинаковы. Большинство земель вошло в состав Русского государства безболезненно (хотя и не без противоречий), их прежние князья и бояре превращались в служилых людей великого князя московского. При отъезде к недругам московского князя служилые князья теряли право на свою вотчину, так как она жаловалась в «вотчину и в удел» только на условиях службы. Часто наиболее влиятельные представители местной элиты вывозились из присоединяемых земель и переселялись во внутренние области, а на их место посылали переселенцев из коренных московских мест, что вело к ассимиляции региональных элит московским боярством. Региональные элиты селились со своей челядью в Москве улицами, кварталами, перенося в столицу многообразие архитектуры присоединенных городов, включая повтор топонимики, тем, стилей, превращая Москву в символический образ всего государства.

Свою  власть в стране великий князь  делил с удельными князьями — своими братьями. Суверенные права удельных князей на подвластной территории были значительны: они судили земельные и «разбойные» дела, собирали в удельную казну таможенные пошлины, дани и другие поборы, имели дворцовый аппарат с дьяческой канцелярией, свои боярские думы с «введенными боярами». Удельный князь считался главой местного дворянского воинства. Права и обязанности удельных князей строго регламентировались договорами с великим князем. Если внутренними делами удельный князь ведал самостоятельно, то «сместные» дела его людей с великокняжескими судили дети боярские и судьи с обеих сторон.

Участие удельного князя в общегосударственных  делах было ограничено и находилось под бдительным контролем великого князя, опасавшегося династической борьбы. Удельные князья были обязаны участвовать в общерусских военных экспедициях, но не могли сами назначать воевод. Великий князь обсуждал «з братьей и з бояры» важнейшие внутриполитические дела. Верховная власть последовательно осуществляла курс на ликвидацию удельно-княжеской системы: в частности, Василий III запретил своим братьям вступать в брак, превращая их уделы в выморочные.

Важная  роль в системе управления принадлежала боярской Думе, выросшей к XV в. в «постоянно действовавший» совет.

5. Управление в Московском государстве в XVI веке

Система управления в едином Московском государстве в первой половине XVI в.

На  рубеже XV—XVI вв. завершился процесс объединения земель Северо-Восточной Руси под властью Москвы.