Соотношение унитарной и федеративной формы правления

Ограничение перемещения товаров  и услуг на территории России возможно лишь в строгом соответствии с  федеральным законом при условии, что это необходимо «для обеспечения безопасности, защиты жизни и  здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» (статья 74 Конституции РФ).

Принцип единства государственной  власти в Российской Федерации, находящий свое отражение в единстве федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, в более развернутом виде закрепляется, в частности, в статье 77 Конституции РФ. В ней говорится, что система органов государственной власти субъектов РФ определяется ими самостоятельно, но в строгом соответствии с «основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (пункт 1 статья 77 Конституции РФ) [1].

Кроме того, в данной статье особо указывается на то, что в  пределах ведения Российской Федерации  и ее полномочий  по вопросам совместного  ведения с субъектами РФ федеральные  органы исполнительной  власти и  органы исполнительной власти субъектов  Российской Федерации «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (пункт 2 статья 77 Конституции РФ).

Обстоятельное конституционное  закрепление, наряду с названными принципами российского федерализма, получил принцип построения Российской Федерации на основе разграничения предметов ведения  
и полномочий между органами государственной власти РФ, с одной и органами государственной власти субъектов РФ с другой.

Разграничение предметов  ведения  и полномочий касается всех сфер  
деятельности государственных органов, но в первую очередь это относится к законодательной сфере. Согласно Конституции РФ все предметы  
ведения и полномочия подразделяются на три основные группы:

А) предметы ведения и  полномочия, относящиеся только к  Российской Федерации, они составляют ее исключительную компетенцию;

Б) предметы ведения и  полномочия, относящиеся к совместному  ведению Российской Федерации в  целом и ее субъектов;

В) предметы ведения и полномочия, принадлежащие  исключительно субъектам Федерации.

К предметам и соответственно полномочиям, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, относятся такие, как  
обеспечение соответствия конституционных в иных нормативно - правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина а также прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; режим пограничных зон; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации; природопользование; охрана окружающей  и обеспечение экологической безопасности; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры и физкультуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита, включая социальное обеспечение, и др.

Исчерпывающий перечень предметов и полномочий, находящихся  
в совместном ведении Федерации и ее субъектов, закрепляется в Конституции России. Согласно действующему праву в сфере осуществления совместных полномочий федеральный закон обладает несомненным приоритетом. Верховенство его распространяется на все без исключения нормативно - правовые акты, включая законы, изданные субъектами Федерации. Последние могут принимать свои законы, относящиеся к предметам совместного ведения, только в случае отсутствия соответствующего федерального закона. С изданием такого акта субъектов Федерации теряют юридическую силу.

Широкое, конституционно-правовое закрепление, помимо названных принципов  российского федерализма, получил  также принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации.

Принцип равноправия  народов, проживающих на территории России, осуществляется во всех без исключения сферах жизни общества и деятельности государства. Конституция РФ гарантирует всем свободное развитие их культуры, исторических и национально-этнических обычаев, традиций, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Особое внимание при этом уделяет гарантиям прав коренных малочисленных народов «в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации» (статья 69 Конституции РФ).

Самоопределение народов  осуществляется в самых различных  формах, включая автономную область, автономные округа, края, и др.

Конституционно - правовой статус России как федеративного государства определяется Конституцией РФ и конституционными законами, изданными на ее основе и в ее развитие, а детализируется и реализуется с помощью текущего (обычного) законодательства [10, С. 310].

2. Понятие соотношения унитарной и федеративной форм правления

2.1. Форма государственного устройства.

Под формой государственного устройства понимают административно-территориальную организацию государственной власти, характер взаимоотношений между государством и составляющими его частями, между отдельными частями государства, между центральными и местными органами [2].

Форма государственного устройства тесно связана не только с публичной властью, но и с еще одним существенным свойством государства - территориальной организацией населения. При всей кажущейся абстрактности форма государственного устройства самым непосредственным образом касается, а то и напрямую определяет объем и качество прав и свобод граждан (подданных). Вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование; напротив, неверно найденные формы устройства государства, не отвечающие его характеру и задачам, могут стать одной из причин его распада. С точки зрения собственного устройства государства можно подразделить на унитарные (единые государственные образования); федерации (союзы относительно самостоятельных в правовом отношении государственных образований: союзных республик, автономных республик, кантонов, штатов, земель и т.п.); конфедерации (государственно-правовые объединения, союзы суверенных государств).

Унитарное (единое, от лат. «unus» - «один») государство отличается полным политическим единством, оно неделимо. Отдельные административно-территориальные единицы или области, отличающиеся известным своеобразием, не имеют своего собственного законодательства, своего особого судоустройства. Каждая из составных частей единого государства обладает одинаковыми правами и представительством в органах государства. Достоинство унитарного государства в том, что оно простое, располагает всей полнотой верховной власти [9].

Унитарные государства могут иметь  в своем составе автономные, т.е. самоуправляющиеся, образования. Классический пример в этом отношении – Испания, где наряду с такими историческими  областями, как Страна Басков и Каталония, выделенными по национальному признаку, созданы и территориальные автономии.

Унитарные государства характеризуются  единством территории, населения  и власти, действующей в пределах государства. Они имеют единую систему права и государственных органов. Их законодательные органы могут не иметь палат, но существуют и двухпалатные парламенты. Так, например, парламент унитарной Великобритании состоит из двух палат: Палаты общин и Палаты лордов. Такая система сложилась в Англии к концу XIII века, на ее сохранении сказался и незавершенный компромиссный характер английской буржуазной революции XVII века. Палаты парламентов унитарных государств в отличие от федераций не имеют специального представительства от тех или иных регионов страны [12].

Федерация - соединенное, союзное (от лат. «foedus» - «союз») государство. Это сложное государство, представляющее собой союз ряда государств - членов федерации. При этой форме государственного устройства образуются общие для всей федерации высшие органы власти и органы управления, причем сохраняются высшие органы власти и управления у каждого из государств - членов федерации. Последние могут иметь, кроме того, собственное законодательство, судебную, налоговую системы. Немало стран являются федерациями, сложившимися в силу различных исторических условий и социально-политических причин.

Конфедерации представляют собой государственно-правовые объединения, союзы (от лат. «confoederatio» - «сообщество») суверенных государств. В отличие от федерации, конфедерации создаются для достижения определенных, ограниченных целей в пределах известного исторического периода. Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового общения, имеющими собственное гражданство, системы органов власти, управления, правосудия. Они осуществляют власть самостоятельно, устанавливают собственную конституцию. Акты, принимаемые на уровне конфедерации, требуют своего одобрения высшими органами государственной власти государств, входящих в конфедерацию. Члены конфедерации имеют самостоятельные источники дохода, часть которого может выделяться в бюджет конфедерации. Армия конфедерации состоит из воинских контингентов государств - членов конфедерации, направляемых по их решению в распоряжение общего командования. История знает самые замысловатые формы государственного устройства, самый широкий диапазон принципов межгосударственного единения и союзов публичного права (личная и реальная уния, вассалитет и сюзеренитет, содружества наций и государств, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы и военные блоки и т.п.).

Особый случай представляют собой федерации, de facto остающиеся унитарными государствами. Нечто подобное можно было видеть на примере бывшего СССР, de jure федерации, но с большой долей унитаризма. В соответствии с принципом национальной государственности отдельные этносы рассматривались как «нации» и имели статус союзной (автономной) республики. «Национальностям», «народностям» и «этническим группам» соответствовали автономные области, национальные округа и районы. Обладание формальными (и в последнее время расширившимися) правами не меняло того обстоятельства, что реальная политика продолжала осуществляться из центра [9].

2.2. Разновидности  федераций

Наиболее часто выделяют три формы федерализма: договорную, централистскую и кооперативную.

Эти формы принято  считать классическими, хотя в чистом виде они практически не встречаются. Нужно иметь ввиду, что любая  классификация является условной, так  как каждое государство имеет  свои особенности, делающие его государственное устройство исключительным.

Договорную форму федерализма  характеризуют следующие признаки:

1) субъекты, входящие  в состав единого государства,  на основе договора передают  часть своих полномочий центральному  правительству;

2) все формы государственной  деятельности подпадают под совместное  регулирование;

3) федеральное правительство  не может приобретать новые  права без согласия субъектов.  Особой разновидностью договорной  формы является координированная  федерация, в которой центральная и региональная власть действуют независимо друг от друга в конституционно-установленных пределах [7, C. 56].

Централистская форма  федерации предполагает регуляцию  всех сфер политической и социальноэкономической жизни преимущественно решениями  общефедеральных органов. Основным принципом этой формы федерализма является положение о том, что только народ является источником суверенной

власти. Поэтому правительство, пользующееся поддержкой большинства  населения, должно обладать приматом над  правительствами субъектов федерации. Централистская модель федерализма с принципом приоритета нации сформировалась в США.

Российская Федерация  также обладает некоторыми признаками централистской модели, особенно эти  тенденции усилились после избрания президентом В.В. Путина (введение жесткой централизованной вертикали власти – кандидатуру губернатора, главы субъекта федерации выдвигает Президент РФ). Элементы этой модели прослеживаются в государственном устройстве ФРГ и Австралии [8].

Кооперативная форма  федерализма основывается на равноправном социально-экономическом сотрудничестве между федеральным центром и субъектами федерации. Главная роль при этом отводится созданию механизмов взаимовыгодного сотрудничества между государственными органами различных уровней власти.

В кооперативной модели акцент делается на разработке механизма  согласования и взаимодействия между  властными структурами государства, а не на механизме регулирующего  компетенцию различных уровней  управления. При такой форме федерализма  отношения между властными структурами часто

отклоняются от правовых норм и носят характер фактических  отношений.

Еще один значимый критерий типологизации моделей федерализма, позволяющий обнаружить их особенные  черты, – однородность субъекта федерации  с точки зрения их государственно- правовой природы и различий в статусе. По этому критерию можно выделить три типа федеративных государств: симметричный, асимметричный, симметричный с элементами асимметрии.

Идеальная федерация – симметрична, в систему устройства такого государства положено объединение субъектов федерации, однородных по природе и равных по статусу. К сожалению, в настоящее время абсолютно симметричных федераций фактически не существует.

Большинство федеративных государств сегодня – это симметричные федерации  с элементами асимметрии. В данном случае все субъекты федерации признаются полностью однородными по природе и статусу (США, Германия), но конституция допускает исключения из общего правила.

В США Пуэрто-Рико имеет особый статус ассоциированного члена на основе договора 1975 года. В Германии разные земли в зависимости от размера и численности населения имеют разное количество депутатов в Бундестаге. В составе Австралийского союза находится Северная территория, управление которой осуществляет администратор, назначаемый генерал – губернатором [15, C.16].

Данные исключения затрагивают  лишь отдельные элементы статуса  и не касаются различий государственно-правовой природы субъектов федерации.

Наименее удачная модель федерализма  – асимметричная федерация. Конституция асимметричной федерации изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу. Танзания характеризуется абсолютной асимметрией по Конституции 1977 года. Сложные обстоятельства сопутствовали возникновению ассиметричной федерации в Индии. Здесь сказываются как языковые проблемы, так и особый статус штата Джамму и Кашмир (спорной территорией между Индией и Пакистаном), а также особенности присоединения штата Сикким к Индии.