Систематизація нормативно-правових актів

На основі аналізу законодавства країн континентальної Європи, зокрема Німеччини, Італії та Франції, консолідація як вид систематизації нормативно-правового матеріалу широко використовується в країнах із романо-германською системою права. За її допомогою стає можливим проведення не тільки процесу кодифікації, але також й впорядкування нормативно-правового матеріалу до змісту якого часто вносяться зміни та доповнення, а тому його кодифікація стає досить складною проблемою. За допомогою консолідації систематизаційному упорядкуванню найбільш часто піддаються деякі галузі законодавства таких європейських країн, як Італія та Франція. Це зокрема стосується такої найбільш функціонально-динамічної галузі, як адміністративне законодавство.  Консолідація забезпечує проведення уніфікації та вдосконалення нормативного матеріалу, відіграє роль каталізатора процесів нормотворення та кодифікації.

У Великій Британії тісне сплетіння форм права, максимальна деталізація правових норм, що входять до їхнього складу, принципи застосування, стали причинами складності розвитку систематизації шляхом кодифікації. До цього часу англійське право систематизується шляхом консолідації – поєднання законодавчих положень стосовно одного питання в єдиний акт. Також вказується на те, що судова влада, зокрема в Англії, наділяється вельми широким колом повноважень та знаходиться на дещо вищому рівні аніж законодавча влада, що, в свою чергу, суперечить класичній теорії розподілу влад. Консолідація дещо трансформується у відповідності до об’єктивних умов розвитку системи права тієї чи іншої країни, враховуючи специфіку розвитку цих державних утворень та їх історичне минуле, але за своєю юридичною суттю цей вид не втратив свого надзвичайно важливого, провідного значення.

Системи традиційного права, зокрема мусульманського, є особливим, відокремленим системним утворенням поряд з англосаксонською та романо-германською. Цим правовим утворенням не притаманні ознаки системності та систематизації. Певні галузі права дослідники цих систем все ж таки виділяють, але їх праця не знаходить відповідного відображення у законодавстві країн, які користуються вказаними системами права. Щодо систематизації і зокрема консолідації в цих системах, то слід зазначити, що ці способи впорядкування законодавства у вказаних державних утвореннях знаходяться на дуже низькому рівні. Це явище є наслідком пережитків феодального ладу і сліпого дотримання постулатів релігії, що звичайно, негативно відображається на розвиткові цих країн.  Хоча останнім часом можна спостерігати поширення на їх теренах впливу європейського права, але цей процес наштовхується на опір, який чиниться ортодоксальними релігійними колами цих країн, що користуються значним впливом. Консолідація як вид систематизації законодавства в її класичному вираженні не притаманна для традиційних систем права. Але застосування прийомів, властивих консолідації, все ж таки спостерігається в процесі складання класифікатора принципів та норм, які регулюють суспільні відносити в основних сферах життєдіяльності у мусульманських країнах.

2.3. Систематизація  нормативно-правових актів в Україні

Систематизація законодавства  на теренах України хронологічно починається першою спробою систематизації норм місцевого права в українських  губерніях імперської Росії —  кодифікація правових норм Лівобережжя  під назвою Зібрання малоросійських прав (1807 p.). Планувалося, що Зібрання мало стати одним із розділів майбутнього  Зводу законів Російської імперії. Найповніше представлено норми, що стосувалися  майнових, шлюбно-сімейних і спадкових  відносин, тому Зібрання вважають першим проектом цивільного кодексу України. На загальноімперському рівні через  кодифікацію права намагалися створити цілісний законодавчий комплекс усіх виданих у Російській імперії  нормативних актів (чинних і таких, що втратили чинність). З цією метою  приступили до створення Повного  зібрання законів Російської імперії, а для створення зібрання актів  чинного законодавства вдалися  до видання Зводу законів Російської імперії. З метою уніфікації законодавства  та поширення в Україну загальноімперської правової системи всі "попередні" права було скасовано. По всій території  російської України уведено в  дію Звід законів Російської імперії  в редакції, яка враховувала окремі місцеві особливості правовідносин в Україні. Відтоді все законодавство Російської імперії ґрунтувалося на Своді законів Російської імперії та Повному зібранні законів Російської імперії.

Сучасний процес кодифікації  в Українській державі починає  своє літочислення з моменту створення  Української РСР. Перша кодифікація  законодавства УСРР проводилися  в рамках єдиної законодавчої політики єдиноправлячої в усіх радянських республіках  партії більшовиків, базувалася на принципі єдності радянського законодавства, а прикладом для неї були законодавчі  акти РСФРР. Це означало, що усі прийняті в УСРР кодекси були побудовані строго за відповідними російськими кодексами. Останні, як правило, приймалися за місяць-два  до аналогічних українських. Прикладом  може слугувати Цивільний кодекс УСРР, затверджений у грудні 1922 р. Він  був побудований точно за зразком  Цивільного Кодексу РСФРР від 31 жовтня 1922 р. Так само Земельний кодекс УСРР (листопад 1922 р.) своїм змістом повністю відповідав Кодексові РСФРР від  жовтня 1922 р. Із 227 статей Кодексу, лише 33 не були точним передруком відповідних  статей Земельного кодексу РСФРР. На основі Кримінального кодексу РСФРР 1922 р. будувався також затверджений ВУЦВК (23 серпня 1922 р.) і введений у  дію з 15 вересня 1922 р. Кримінальний кодекс УСРР. Перший український радянський кримінальний кодекс за своєю структурою фактично був ідентичним КК РСФРР (навіть було збережено однакову з Кримінальним кодексом РСРФР нумерацію й зміст  статей). Втім, у літературі відзначається, що у багатьох випадках українські юристи "випереджали" своїх російських колег. Як приклад наводяться такі факти: тільки в Україні було прийнято Адміністративний кодекс і Кодекс законів про народну  освіту. До того ж, на думку фахівців, в Україні значно далі, ніж в  Росії, посунулися і спроби підготовки суцільної кодифікації, результатом  чого стало видання систематичного зібрання чинних законів УСРР.

Розвінчання культу особи  Сталіна й розширення повноважень  республіки з середини 1950-х років  спричинили необхідність до складання  в країні нових суспільно-політичних умов, які не були предметом регулювання кодексів і поточних законів. Крім того, ряд положень чинних республіканських кодексів після XX з'їзду КПРС застаріли. Це зумовило проведення післявоєнної кодифікації права в республіці, яка в історико-правовій літературі дістала назву Другої комплексної кодифікації законодавства УРСР [13]. Друга комплексна кодифікація законодавства УРСР проводилася кількома етапами. З 1960 р. прийнято тринадцять кодексів: Кримінальний і Кримінально-процесуальний (1960 p.); Цивільний і Цивільно-процесуальний (1963 р.); Про шлюб і сім'ю (1969 p.); Земельний і Виправно-трудовий (1971 р.); Про працю (1971 p.); Водний (1972 р.); Про надра (1976 p.); Лісовий (1971 p.); Житловий (1983 р.); Про адміністративні правопорушення (1984 p.). Зважаючи на зазначену вище особливість, усі вони по суті були копіями загальносоюзних актів. Жодний з них не вміщав особливостей, що підтверджували б національно-державну самобутність республіки, її право на створення самостійної правової системи.

Становлення і розбудова  проголошеної незалежною і самостійною  Української держави потребує ефективного  законодавства, розвиток якого здійснювався спочатку на задекларованих, а згодом конституйованих стратегічних орієнтирах - розбудови України як незалежної, демократичної, правової, соціальної держави. Фактично зазначені орієнтири й  визначили курс на формування національної правової системи сучасної України, що творилася через пристосування  норм попереднього законодавства, створення  нових нормативних актів у  неурегульованих чинним законодавством суспільних відносинах, та здійснення кодифікації законодавства. Станом на травень 2013р. в Україні чинними  є 23 кодекси, з яких 20 було ухвалено Верховною Радою України за роки незалежності, а 3 кодекси прийняті ще в радянський період - Житловий кодекс, Кодекс законів про працю, Кодекс про адміністративні правопорушення. Досі не кодифікованими залишаються  соціальне законодавство, а також  законодавство у сфері науки  і освіти, культури, охорони здоров'я, інформації тощо. Особливо актуальними на сьогодні залишаються проблеми кодифікації трудового і соціальною законодавства [13].

Отже, проведення широкомасштабної кодифікації законодавства в  Україні, коли реформуванню будуть піддані  усі його галузі, має значно спростити  процес накопичення інформації про  чинне законодавство, а також  забезпечити правову систему  України якісними нормативно-правовими  актами.

2.4. Проблеми в  сфері систематизації нормативно-правових  актів та шляхи їх вирішення

Досвід державотворення  в незалежній Україні переконливо  довів, що неможливо швидко й кардинально  змінити чинну систему законодавства  відповідно до реальних економічних  і політичних умов, сформувати повноцінну національну правову систему, адаптувати її до європейського законодавства  й гармонізувати з міжнародно-правовими  нормами, виробити надійні механізми реалізації ухвалених законів. Зростання кількості нормативно – правових актів ще не свідчить про належну якість, про підвищення рівня та ефективності правового регулювання суспільних відносин, зміцнення законності та правопорядку. Існує багато проблем у сфері систематизації нормативно-правових актів України, необхідно розглянути деякі з них:

1)Розпочинати кодифікаційну  діяльність слід лише після  прийняття основного закону держави  - Конституції, якою б визначались  основні правові засади діяльності  держави та її взаємовідносини  з особою. В Україні ж, нажаль, ціла низка кодексів була прийнята  задовго до прийняття Конституції  України, так наприклад Земельний  кодекс України (18.12.1991 p.), Арбітражний  процесуальний кодекс України  (06.11.1991p.). Митний кодекс України  (12.12.1991 p.), Повітряний кодекс України  (04.05.1993 p.) і т.д. Беззаперечно, що  їх прийняття суттєво спростило  врегулювання відповідних суспільних  відносин, проте на сьогодні, проявляється  чітка тенденція у необхідності  “підігнання” даних кодексів до конституційних параметрів, як і відбулося вже з Земельним та Митним кодексом.

2)Кодифікація повинна  мати свою логічну та послідовну  структуру, тобто прийняття кодексів  повинно бути логічно обґрунтованим.  Насамперед, жоден кодекс матеріального  законодавства не повинен прийматись  без відповідного прийняття його  процесуального “двійника”, адже  саме процесуальні норми дають  можливість ефективно застосовувати  матеріальне законодавство. По-друге,  логічність прийняття кодексів  для суспільства,яке намагається  будувати правову державу повинно  бути наступним:

а) Цивільний та відповідний  процесуальний кодекс, який би був  єдиною кодифікацією (без роз’єднання  його на окремі нормативно-правові  акти, шляхом виділення Сімейного, Господарського, Міжнародного приватного кодексів), що надавала б можливість однаково врегульовувати усі приватні відносини між юридично рівними особами. Одночасно з  Цивільними кодексами повинен прийматись і Адміністративний та Адміністративно-процесуальний  кодекси, яким би, на відміну від  попереднього, врегульовувались відносини  по горизонталі, тобто відносини  субординації громадянина та державних  органів.

б) Ціла низка “обслуговуючих”  та “деталізуючих” кодексів у сфері  приватного та публічного права. Тут, вже  можливе прийняття Земельного, Природоохоронного (екологічного), Трудового, Бюджетного, Митного та цілої низки інших  кодексів. Основним їх призначенням повинно  бути відповідність Конституції  України та розширене тлумачення норм двох попередніх кодексів у відповідній  сфері суспільного життя, з обов’язковим врахуванням принципів, які затверджені  в попередніх кодексах.

в) Кримінальний та кримінально-процесуальний  кодекси, які б завершували кодифікацію  законодавства і були б спрямовані на виявлення та встановлення відповідальності за виявленні суспільно-небезпечні діяння, що унеможливило б таку ситуацію, за якої до новоприйнятого Кримінального кодексу ще до моменту вступу його в силу готують зміни до майже 70 статей.

Зробити якомога коротшим час між розробкою та прийняттям кодексів, з метою недопущення  “застаріння” окремих його положень. Яскравим прикладом цього є прийняття  Цивільного кодексу України, який, перед  тим, як бути винесеним на третє читання, “пролежав на полиці” більше 5 років. Це можливо, на нашу думку, шляхом введення особливої процедури з прийняття  кодексів, які передуватиме його розробка провідними науковцями з широким  суспільним обговоренням.

3)При кодифікації слід  виходити з принципу максимального  охоплення, щоб уникнути таких  явищ, якими є, наприклад, Основи  законодавства. Так, на нашу  думку, чинні на сьогодні Основи  законодавства про культуру, Основи  законодавства про охорону здоров’я, а також ціла низка законів,  якими врегульовується освітня  діяльність в Україні могли  б стати ґрунтовною базою для  створення в Україні Соціального  кодексу. Окрім того, Ціла низка  положень існуючих на сьогодні  кодексів (Повітряний, Водний, Лісовий,  Земельний) та законодавчих актів  (“Про охорону навколишнього  природного середовища”, “Про  охорону атмосферного повітря”, “Про тваринний світ”, “Про  червону книгу України”, “Про  рослинний світ” тощо) могли б  слугувати передумовою створення  Екологічного (природоохоронного) кодексу.  Також необхідно звернути свою  увагу і на відсутність кодифікацій  в сфері правового врегулювання  соціального захисту та пенсійного  забезпечення, наукової та науково-технічної  діяльності, виборчого процесу тощо. У зв’язку з вищевикладеним  слід відмітити, що кодифікація,  як процес систематизації нормативно-правових  актів є найбільш придатний  для України, як держави з  континентальною системою права.  Саме завдяки кодифікації законодавства  можливо забезпечити єдиний підхід  до врегулювання суспільних відносин  в тій чи іншій сфері життя,  а також забезпечити єдність  у розумінні законодавчих принципів  як основоположних начал нормотворчої  діяльності. Проте цей процес повинен базуватись на загальних принципах кодифікації, з урахуванням проголошених Конституцією пріоритетів, бути логічно виваженим та послідовним задля загальної мети - побудови правової держави та громадянського суспільства.