Реформы государственного управления в период правления Александра II

Историки, изучавшие крестьянский вопрос, следующим образом комментировали основные положения указанных законов. Как указывал М.Н. Покровский, вся реформа для большинства крестьян свелась к тому, что они перестали официально называться «крепостными», а стали называться «обязанными»; формально они стали считаться свободными, но в их положении ничего не изменилось: в частности, помещики продолжали, как и ранее, применять телесные наказания в отношении крестьян. «Быть от царя объявленным свободным человеком, — писал историк, — и в то же время продолжать ходить на барщину или платить оброк: это было вопиющее противоречие, бросавшееся в глаза. «Обязанные» крестьяне твердо верили, что эта воля — не настоящая…».

Как указывал историк П.А. Зайончковский, представление о том, что «эта свобода не настоящая» разделялось после реформы не только крестьянами, но и широкими слоями населения, включая либеральную интеллигенцию: «Обнародование «Положений» сразу же вызвало мощный подъем крестьянского движения. Сохраняя наивную веру в царя, крестьяне отказывались верить в подлинность манифеста и «Положений», утверждая, что царь дал «настоящую волю», а дворянство и чиновники либо её подменили, либо истолковывают в своих корыстных интересах»; «Герцен и Огарев писали, что народу нужны «земля и воля»»; «задача манифеста [об освобождении крестьян] заключалась в доказательстве того, что ограбление крестьян является актом «величайшей справедливости», вследствие чего они безропотно должны выполнять свои повинности помещику.

Существует мнение, что законы 19 февраля 1861 года, означавшие юридическую  отмену крепостного права (в юридических  терминах второй половины XIX в.) не являлись его отменой как социально-экономического института, а создали условия для того, чтобы это случилось в течение последующих десятилетий. Иными словами, они запустили или ускорили процесс исчезновения крепостного права. Это соответствует выводам ряда историков о том, что «крепостничество» не было отменено в один год и что процесс его ликвидации растянулся на десятилетия.

По данным Н.Рожкова и Д.Блюма, в нечерноземной полосе России, где  проживала основная масса крепостных крестьян, выкупная стоимость земли  в среднем в 2,2 раза превышала  её рыночную стоимость. Поэтому фактически цена выкупа, установленная в соответствии с реформой 1861 г., включала не только выкуп земли, но и выкуп самого крестьянина с семьей — подобно тому, как ранее крепостные могли выкупить вольную у помещика за деньги по договоренности с последним. Такой вывод делают, в частности, Д. Блюм, П. А. Зайончковский, а также историк Б. Н. Миронов, который пишет, что крестьяне «выкупали не только землю… но и свою свободу». Таким образом, условия освобождения крестьян в России были значительно хуже, чем в Прибалтике, где они были освобождены ещё при Александре I без земли, но и без необходимости уплачивать выкуп за себя.

Соответственно, по условиям реформы  крестьяне были по существу принуждаемы  к выкупу земли, которую М. Н. Покровский называет «принудительной собственностью». А «чтобы собственник от неё не убежал, — пишет историк, — чего, по обстоятельствам дела, вполне можно было ожидать, — пришлось поставить «освобождаемого» в такие юридические условия, которые очень напоминают состояние если не арестанта, то малолетнего или слабоумного, находящегося под опекой». Как указывает П. А. Зайончковский, за пользование помещичьей землей «временнообязанные крестьяне» были обязаны отрабатывать барщину или платить оброк, которые даже выросли по итогам реформы (в расчете на десятину земли крестьянина). Они не имели права отказаться от предоставленного им помещиком надела и соответственно, от «феодальных повинностей» по крайней мере, в первые девять лет. «Это запрещение, — пишет историк, — достаточно ярко характеризовало помещичий характер реформы». В последующие годы отказ от земли был ограничен рядом условий, затруднявших осуществление этого права. А после 1881 г. выкуп земли и вовсе стал обязательным.

Ещё одним результатам реформы  1861 г. стало появление т. н. отрезков — части земель, составлявших в среднем около 20 %, которые ранее были в ведении крестьян, но теперь оказавшихся в ведении помещиков и не подлежащих выкупу. Как указывал Н. А. Рожков, раздел земли был специально проведен помещиками таким образом, что «крестьяне оказались отрезанными помещичьей землей от водопоя, леса, большой дороги, церкви, иногда от своих пашен и лугов… [в результате] они вынуждались к аренде помещичьей земли во что бы то ни стало, на каких угодно условиях». «Отрезав у крестьян, по Положению 19 февраля, земли, для тех абсолютно необходимые, — писал М. Н. Покровский, — луга, выгоны, даже места для прогона скота к водопою, помещики заставляли их арендовать эти земли не иначе, как под работу, с обязательством вспахать, засеять и сжать на помещика определенное количество десятин».

На то же значение отрезков как  результата крестьянской реформы указывал П. А. Зайончковский. Как писал после реформы 1861 г. смоленский помещик А. Н. Энгельгардт, «теперь… иное имение и без лугов, и с плохой землей дает большой доход, потому что оно благоприятнее для землевладельца расположено относительно деревень, а главное, обладает «отрезками», без которых крестьянам нельзя обойтись, которые загораживают их земли от земель других владельцев». Как писал М. Е. Салтыков-Щедрин, «когда только что пошли слухи о предстоящей крестьянской передряге…, когда наступил срок для составления уставной грамоты, то он [помещик] без малейшего труда опутал будущих «соседушек» со всех сторон. И себя, и крестьян разделил дорогою: по одну сторону дороги — его земля (пахотная), по другую — надельная; по одну сторону — его усадьба, по другую — крестьянский порядок. А сзади деревни — крестьянское поле, и кругом, куда ни взгляни,— господский лес… Словом сказать, так обставил дело, что мужичку курицы выпустить некуда».

Как указывал П. А. Зайончковский, арендные цены на отрезанные у крестьян земли были значительно выше существующих средних арендных цен (в приводимых им примерах — в 2 раза). Кроме того, обычно использование этих земель крестьяне не оплачивали деньгами, а отрабатывали, что ещё более увеличивало для них бремя помещичьих отрезков, так как труд крестьянина в этом случае оценивался значительно дешевле, нежели при условии вольного найма.

В последующем ликвидация отрезков стала одним из главных требований не только крестьян, а также революционеров последней трети XIX в. (народники, народовольцы и т. д.), но и большинства революционных и демократических партий в начале XX в., вплоть до 1917 года. Так, аграрная программа большевиков вплоть до декабря 1905 г. в качестве главного и по существу единственного пункта включала ликвидацию помещичьих отрезков; это же требование являлось главным пунктом аграрной программы I и II Государственной Думы (1905—1907 гг.), принятой подавляющим большинством её членов (включая депутатов от партий меньшевиков, эсеров, кадетов и «трудовиков»), но отвергнутой Николаем II и Столыпиным.

Крестьянская реформа 1861 года положила начало процессу быстрого обнищания  крестьян. Средний крестьянский надел  в России в период с 1860 по 1880 год  уменьшился с 4,8 до 3,5 десятин (почти  на 30 %), появилось множество разорившихся крестьян, сельских пролетариев, живших случайными заработками — явление, практически исчезнувшее в середине XIX в.

По мнению Особой комиссии, учрежденной  Министерством финансов для составления  предположений об уменьшении выкупных платежей, причины, вызвавшие тяжелое  состояние деревни, коренились в  условиях реформы… "Последствием этих неблагоприятных условий для крестьянских хозяйств, — резюмировала комиссия, — было положение, которое разными органами управления в разных местах очерчено следующим образом: «Полевые земли оставаясь без удобрения, истощаются с каждым годом все более и более, чем объясняются отчасти неурожаи последних пяти лет». Эту характеристику положения крестьянского хозяйства нельзя не признать правильной. Все это, естественно, приводило к систематическим голодовкам миллионов крестьян, массовым эпидемиям и другим социальным бедствиям.

2.2. Земская реформа.

После крестьянского «Положения»  в ряду административных реформ одно из важнейших мест занимает, без  всякого сомнения, «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое было издано 1 января 1864 года.

Согласно положению вводились  бессословные выборные органы местного самоуправления – земства. Они избирались всеми сословиями на трехлетний срок и состояли из распорядительных органов (уездных и губернских земских  собраний) и исполнительных (уездных  и губернских земских управ). Выборы в земские распорядительные органы – собрания гласных (депутатов) –  проводились на основе имущественного ценза, по куриям. Первая курия (землевладельческая) состояла из владельцев земли от 200 до 800 десятин или недвижимости, стоимостью от 15 000 рублей. Вторая курия (городская) объединяла собственников городских  промышленных и торговых заведений  с годовым оборотом не менее 6 000 рублей и владельцев недвижимости не менее  чем на 2 000 рублей. Выборы же по третьей  курии (сельских крестьянских обществ) были многостепенными: сельские общества посылали представителей на волостной сход, где избирали выборщиков, а уже из их среды выдвигалось требуемое количество гласных уездного земского собрания. Земские собрания избирали исполнительные органы – земские управы – в составе председателя и нескольких членов. Внутри земства существовал распорядительный и исполнительный секторы. Распорядительные органы - «собрания гласных» (депутатов) - занимались хозяйственными вопросами и собирались один раз в год. Исполнительные органы - «земские управы» - занимались исполнением решении распорядительного сектора. Финансирование на выполнение постановлений было смешанным: 80% средств поступало от государства, остальное - за счет местных налогов (самофинансирование).                                                                                           

Земства были лишены каких-либо политических функций, их деятельность ограничивалась, в основном, решением местных вопросов. Они несли  ответственность за распределение государственных податей, устройство школ, больниц, приютов, содержание тюрем и путей сообщения, за своевременные поставки продовольствия, за качество дорог, за страхование, за ветеринарную помощь, и многое другое. Все это требовало больших средств, поэтому земствам было позволено вводить новые налоги, облагать население повинностями, образовывать земские капиталы.

Преобладали в земствах дворяне. Отмена крепостного права лишила помещиков - самых надежных агентов самодержавия - власти над крестьянами, и правительство  постаралось передать им властные полномочия через земские учреждения. На выборах  в 1865-1867 гг. в уездных земских собраниях  дворяне составили 41,64%, а в губернских - 74,16%. Лишь там, где отсутствовало  помещичье землевладение, в земских  собраниях перевес получили крестьяне. Так было в Вятской, Пермской, Вологодской, Олонецкой губерниях, в Бердянском уезде (Таврическая губерния), Камышинском  уезде (Саратовская губерния), Новоузенском уезде (Самарская губерния). Там же, где не было в достаточном количестве дворян, земства не вводились вовсе. К 1917 г. земств не было в 51 губернии. Это Сибирь, Степной край, Туркестан, Кавказ, Прибалтийский край, западные губернии. Они управлялись исключительно правительственными чиновниками.

При своем полном  развитии  земская деятельность должна  была  охватить  все стороны местной жизни. Новые формы местного самоуправления не только  сделали его всесословным, но и расширили круг  его полномочий. Самоуправление получило столь широкое распространение, что многими было понято, как переход к представительному образу  правления, поэтому со стороны правительства вскоре стало заметно стремление  удержать  деятельность земств на  местном уровне, и не  позволять общаться между собой земским корпорациям.

П. А. Зайончковский писал, «органы крестьянского «самоуправления» целиком зависели первоначально от местных дворян в лице мировых посредников, а после уничтожения последних, в 1874 г., от полицейской администрации. «Самоуправление» явилось просто фикцией, и выборные должности замещались по указанию помещика и местных кулаков-мироедов. Произвол и всякого рода беззакония представителей крестьянской администрации были повседневным явлением».

В конце 70-х годов земства  были введены в 35 из 59 российских губерний. В дальнейшем, на протяжении 1870-1880 гг. компетенция земств постепенно урезалась, а состав становился все более дворянским. Но, несмотря на множество недостатков, работа земств способствовала формированию гражданского сознания, решению части местных проблем образования и здравоохранения.                  

2.3. Реформа городского самоуправления

16 июня 1870 года было издано "Городовое  положение", по которому в 509 из 1130 городах вводилось выборное  самоуправление -  городские думы, избираемые на  четыре года. Городская  дума (законодательный орган) избирала свой постоянно действующий орган - Городскую управу (исполнительный орган), состоявшую из  городского головы (так же избираемого Городской думой на четыре года) и нескольких членов. Городской голова был одновременно председателем и Городской думы и Городской управы. Он утверждался губернатором или министром внутренних дел, они же могли приостановить решение Городской думы.

Право избирать  и  быть избранным  в Городскую думу имели право только жители, обладающие  имущественным  цензом  (преимущественно владельцы домов, торгово-промышленных   заведений, банков). В первое избирательное собрание входили крупные налогоплательщики, вносившие треть городских налогов, во вторую – более мелкие, уплачивающие другую треть налогов, в третью – все остальные. В наиболее крупных городах число гласных (избранных) составляло в среднем 5,6% жителей. Таким образом, основная масса городского населения была  устранена от  участия в городском самоуправлении. 

Компетенция городского самоуправления была ограничена решением чисто  хозяйственных  вопросов (благоустройство городов, устройство больниц, школ, попечение  о развитии торговли, противопожарные  меры, городское налогообложение).

Историки следующим образом  комментировали реформу самоуправления. М. Н. Покровский указывал на её противоречивость: по многим позициям «самоуправление реформой 1864 года было не расширено, а, наоборот, сужено, притом чрезвычайно существенно». И приводил примеры такого сужения — переподчинение местной полиции центральной власти, запреты местным властям устанавливать многие виды налогов, ограничение других местных налогов размером не более 25 % от центрального налога и т. д. Кроме того, в результате реформы власть на местах оказалась в руках крупных помещиков (в то время как ранее она находилась в основном в руках чиновников, подчинявшихся непосредственно царю и его министрам).

Одним из результатов стали изменения  в местном налогообложении, принявшем  после завершения реформы самоуправления дискриминационный характер. Так, если ещё в 1868 г. крестьянская и помещичья земля облагалась местными налогами примерно одинаково, то уже в 1870-е гг. местные налоги, взимаемые с десятины крестьянской земли, в два-четыре раза превышали налоги, взимаемые с десятины земли помещичьей. В дальнейшем в земствах распространилась практика порки крестьян за различные провинности (что ранее было в основном прерогативой самих помещиков). Известны многочисленные примеры произвола местных органов самоуправления в отношении крестьян. Таким образом, самоуправление при отсутствии реального равенства сословий и при поражении в политических правах большинства населения страны привело к усилению дискриминации низших сословий высшими.