Развитие социального государства в России и за рубежом

Распределение социальной помощи являлось целиком «плоским», не различающим  бедных и тех, кого нельзя отнести  к этой категории. Размер социальных пособий был весьма мал, вся система  социальной поддержки в среднем  по годам составляла только около 4% средств, необходимых для преодоления  нищеты. Около 87% малоимущих вообще не получали социальной помощи. Социальная помощь не являлась адресной. По результатам  ряда исследований, почти две трети  людей, которым оказывалась социальная поддержка, не отвечали критериям для  ее предоставления.

О низкой эффективности системы  социальной поддержки свидетельствует  то, что до нижнего дециля доходит  лишь 8% (для сравнения: 20-27% - в Польше, Венгрии, Болгарии и 35% – в Эстонии).

Глубокий финансовый и  экономический кризис обнажил серьезные  недостатки в управлении сложными социальными  процессами, показал недостаточную  эффективность социальной политики, проводимой на первых этапах реформирования экономики.

Истоки кризиса были многогранны. Но главное – это отсутствие реальных структурных реформ, прежде всего  реформы предприятий, налогово-бюджетной  системы, социальной сферы, системы  трудовых правоотношений.

Низкая эффективность  социальной политики во многом была связана  с тем, что труд был самым дешевым  товаром. Заработная плата составляет лишь 30-40% денежных доходов. Доля оплаты труда в валовом внутреннем продукте (без учета «скрытой оплаты труда», определяемой на основе экспертной оценки и отчислений в государственные  внебюджетные фонды) снизилась с 44% в 1990 г. до 21% в 1999 г. В 2000-02 гг. произошло  ее дальнейшее падение до 20,7%.

Низкий уровень оплаты труда и связанная с этим неудовлетворительная структура расходов населения стали  главным тормозом проведения реформ в социальной сфере, привели к  сдерживанию покупательного спроса населения, что стало одним из важнейших факторов торможения процесса оздоровления экономики.

Современное состояние социально-трудовой сферы, несмотря на многочисленные попытки  улучшить его, остается неудовлетворительным.

Причинами этого являются не только последствия финансового  кризиса, но и недостаточная эффективность  социальной политики, неотработанность экономических механизмов регулирования многих важнейших процессов труда, занятости и социальной защиты населения.

Масштабы бедности населения  остаются значительными.

Минимальные государственные  гарантии в социально-трудовой сфере  незначительны вследствие чего не выполняют  функции социальной защиты населения  и не в состоянии обеспечить удовлетворение основных потребностей человека.

Действующая система социальных пособий ежемесячных денежных выплат, социального пакета и льгот неэффективна и безадресна. Льготы или их денежный эквивалент предоставляются по категориальному признаку и не учитывают размер доходов, состав семьи, фактор трудоспособности и т.д.

Практически не сокращается  необоснованная дифференциация в заработной плате между отраслями, регионами, отдельными предприятиями и категориями  работающих. Широкое распространение  получили скрытые формы оплаты труда. Отсутствуют принципы и система  организации заработной платы.

Действующая система социального  партнерства не отвечает современным  требованиям. Участие работодателей  в системе социального партнерства  недостаточно. Еще не выработаны эффективные  способы воздействия на стимулирование роста корпоративных интересов  предпринимателей в сфере трудовых отношений.

Сохраняется низкая мобильность  рабочей силы. Недостаточно развивается  инфраструктура рынка труда.

Система социального обслуживания не способна удовлетворить интересы нуждающихся групп населения.

Либеральные преобразования в России, формирование рыночных отношений  все 90-е годы шли без изменения  социальной политики социалистического  Советского Союза, она остается государственной, не встроенной в рынок и не имеющей соответствующей рыночной инфраструктуры.

Выйдя из государства «счастливой  нищеты», социальная политика современной  России ориентируется на критерии государства  всеобщего благоденствия, принятые в СССР как социальные цели еще  в 60–80-е годы, игнорируя современный  опыт развитых стран. Наше прекрасное социальное прошлое и не реализованные в нем идеалы цепко держат нас, не позволяя двигаться по либеральному пути развития.

Сохранение за государством всей совокупности социальных функций, свойственных тоталитарному государству, несоответствие декларируемых, зачастую взаимно противоречащих друг другу  политических, экономических и социальных целей и отсутствие их практической реализации - основные причины неэффективности  социальной политики перестроечного периода.

Рассматривая динамику социальной политики с 1991 г., можно выделить несколько  узловых моментов, важных для понимания  ситуации со строительством социального  государства в Российской Федерации.

Как уже отмечалось, системы  социальной защиты, социальной поддержки, социального страхования, пенсионного  обеспечения и реабилитации инвалидов  практически не претерпели изменений  с советских времен. В то же время  революционный переход к рынку  сразу же потребовал принятия на себя государством новых функций и  создания ряда новых механизмов социальной политики. Такими нововведениями стали  функция защиты безработных через  службу и фонды занятости; медицинское  страхование через Фонд обязательного  медицинского страхования; передача социального  страхования от профсоюзов государству  и создание Фонда социального  страхования. Важной особенностью всех этих фондов, включая и созданный  Пенсионный фонд, стало их относительное  отделение от государственного бюджета  и формирование их доходной части  целевыми взносами от фонда оплаты труда. Существенным было и то, что  годовые бюджеты фондов и их исполнение принимались и утверждались Федеральным  Собранием. Парламентом (Федеральным  Собранием) стали утверждаться и  отдельные социальные статьи государственного бюджета – расходы социальных отраслей, финансирование социальных программ и помощь отдельным категориям социально незащищенных.

Важным поворотным моментом в становлении социального государства  стало принятие в 1993 г. новой Конституции, провозгласившей в ст. 7, что Российская Федерация является правовым социальным государством.

В соответствии с Конституцией произошло разграничение полномочий в проведении социальной политики между  федеральными и региональными органами власти, а с 2006 г. и между муниципальными образованиями.

За федеральным уровнем  были закреплены: принятие парламентских  актов, регулирующих общие принципы социальной политики; определение единых федеральных минимальных социальных гарантий в области оплаты труда, пенсионного обеспечения, социальных пособий, медицинского обслуживания, образования, культуры; разработка и финансирование целевых социальных программ; формирование и управление внебюджетных государственных  социальных фондов; определение условий  и порядка компенсации денежных доходов и сбережений населения  в связи с инфляцией; финансирование объектов социальной инфраструктуры, находящихся в федеральном ведении.

К компетенции региональных органов власти были отнесены: обеспечение  функционирования учреждений социальной инфраструктуры, находящихся в их ведении; принятие нормативных актов, регламентирующих порядок организации  и предоставления социальной помощи населению регионов; определение  и реализация обеспечения слабо  защищенных слоев населения товарами, продуктами и услугами; разработка и реализация региональных социальных программ. С 2005 г. в их компетенцию  было отнесено финансирование льгот  ряда категорий (ветераны труда, труженики  тыла и др.).

К совместному ведению  были отнесены: формирование единого  рынка труда; обеспечение занятости; регулирование внутренней и межрегиональной  миграции.

После принятия Конституции  социальная политика государства начинает развиваться в нескольких направлениях.

Во-первых, это законотворческая работа по реализации положений конституции. Начиная с 1994 г. вводится система индексации пенсий в соответствии с инфляцией; принимаются поправки в закон «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и ряд законов, совершенствующих пенсионную систему, как, например закон «О персонифицированном учете граждан», предполагающий введение условно накопительных счетов пенсионеров. Вводится понятие страховых периодов, влияющих на начисление пенсий; развивается законодательство о занятости; принимаются законы о прожиточном минимуме в Российской Федерации и адресности социальной помощи; новый закон «О страховании от несчастных случаев на производстве и о возмещении ущерба». Все эти годы вносятся многочисленные поправки в Трудовой кодекс и в 2001 г. принимается его новая редакция.

Во-вторых, это практическая деятельность государства по реализации своих социальных функций - индексация пенсий, создание системы социальной поддержки населения, введение адресной социальной помощи, обеспечение своевременности выплат заработной платы и пенсий, создание рабочих мест и организация общественных работ, реабилитация инвалидов и развитие системы социальных услуг и многое др.

Важной составляющей этой работы в 1994-99 гг. было сдерживание правительством попыток Государственной Думы провести чисто популистские законы.

В-третьих, это разработка широкомасштабных программ социальной политики, призванных реализовать целостную систему взаимосвязанных мер, обеспечивающих повышение эффективности деятельности государства по обеспечению социальных целей.

Так, в 1993 г. принимается концепция  развития социального обслуживания населения в Российской Федерации, в соответствии с которой произошли  отход от принципов социального  обеспечения и переход к европейской  системе социальной защиты. В основе принципа социальной защиты лежит ответственность  государства за устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам  людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.

Реализацией этой концепции  стало принятие в 1995 г. законов «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и «Об основах  социального обслуживания населения  Российской Федерации».

Первая широкомасштабная программа была принята в виде Основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации  на 1994 год. Главная задача, поставленная в 1994 г. – стабилизация уровня жизни  населения.

В этом документе также  впервые был сформулирован принцип  перехода от государственного патернализма к созданию условий, позволяющих  каждому трудоспособному человеку реализовать свой потенциал и  защитить себя самостоятельно. Это  был серьезный шаг к либеральному социальному государству.

В то же время основные направления  социальной политики Правительства  Российской Федерации на 1994 г. не являлись концептуальным документом новой социальной политики, обеспечивающим амортизацию  негативных последствий перехода к  рынку, а представляли собой ряд  социальных мероприятий реактивного  плана.

В 1994 г. Правительству не удалось достичь поставленных целей  и приостановить дальнейшее обнищание  населения.

В феврале 1997 г. была принята  Программа социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 гг.

В этой Программе предусматривалась  выработка новых механизмов социальной политики, стимулирование высокоэффективного и производительного труда, повышение  личной ответственности граждан  за свое материальное благополучие. Впервые  ставилась цель обеспечить адресность социальной поддержки нуждающихся  граждан на основе учета материального  положения семей и заявительного  принципа назначения пособий.

Программа предполагала поэтапное  достижение поставленных целей. На первом этапе (1996-1997 гг.) планировалось осуществить  стабилизацию уровня жизни населения, сокращение масштабов бедности, уменьшение разрыва в уровне жизни между различными категориями населения, недопущение массовой безработицы, упорядочение действующей системы льгот и компенсаций, формирование системы государственных минимальных социальных стандартов, законодательное закрепление порядка определения и использования показателя величины прожиточного минимума.

На втором этапе (1998-2000 гг.) намечалось повысить минимальные гарантии заработной платы и трудовых пенсий до уровня прожиточного минимума соответствующих  групп населения, ввести при оплате труда часовую тарифную ставку, приблизить размер оплаты труда работников бюджетной  сферы к уровню заработной платы  в производственных отраслях.

В целом данная программа  представляла собой комплексный  реалистичный документ, обеспечивающий социальную защиту всех категорий и  создающий эффективные механизмы  развитого социального государства.

Данная программа начала успешно реализовываться. Именно она  предопределила всю законотворческую деятельность в социальной сфере  до 2001 г. Однако практическая реализация была приостановлена дефолтом 1998 г., после  которого вся социальная политика была переориентирована на сохранение минимальных  социальных гарантий, обеспечение выплат зарплаты, пенсий, пособий и развитие занятости.

В 2000 г. произошло изменение социальной концепции. Была выдвинута идея субсидиарного государства, как антитеза социальному государству, и начала складываться либеральная концепция социальных реформ, направленная на децентрализацию социальных функций государства, замену страховых принципов социальным налогом и снижение отчислений в социальные фонды.

В рамках этой программы  осуществляется переход к новой  концепции политики занятости и  новой пенсионной реформе.

Новый этап социальных реформ начался в 2003-2005 г.г.

В 2003 г. были приняты законы «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих  принципах организации законодательный (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». За длинными и техническими названиями данных законов была скрыта реформа распределения полномочий и ответственности между уровнями власти изменение структуры и  существующих механизмов социальной политики. В частности, основная социальная ответственность  перекладывалась на местный уровень  управления и субъекты федерации; менялось распределение налоговых поступлений (по факту увеличивалась доля отчислений в федеральную часть бюджета); отменялись единые социальные гарантии на всей территории страны и социальные льготы в натуральной форме, которые  заменялись на фиксированные ежемесячные  выплаты; упорядочивался перечень категорий  льготников и список льгот. В то же время все эти новации не следовали  напрямую из текста законов, а существовали в виде отсылочных положений. С этим связано отсутствие в обществе соответствующей  реакции. Осознание происшедших  изменений произошло при принятии в августе 2004 г. Федерального закона № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные  акты Российской Федерации о признании  утратившими силу некоторых законодательных  актов Российской Федерации в  связи с принятием Федеральных  законов «О внесении изменений и  дополнений в Федеральный закон  «Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и  исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации». Технический закон, целью  которого было привести другие законы в соответствие с принятыми год  назад вышеупомянутыми двумя  законами оказался открытием для  депутатов Государственной Думы и общества и вызвал практически  у всех негативную реакцию.