2. Цели, задачи и принципы
управления государственным имуществом
В сложившейся социально
- экономической ситуации назрела
необходимость пересмотра принципов
и приоритетов в области управления
и распоряжения государственным
имуществом, усиления государственного
контроля и регулирования в
государственном секторе экономики.
Усиление роли государства
в регулировании экономики не
следует понимать как политику
наращивания массы объектов государственной
собственности в экономическом
пространстве страны.
В настоящий момент
ощущается объективная потребность
в создании стройной, экономически
и логически выверенной системы
критериев, в соответствии с
которыми те или иные объекты
выбираются для осуществления
государственного управления на
базе жесткого, детально регламентированного
механизма управления и контроля
за государственной собственностью.
Государство в силу
многообразия объектов управления,
их специфики, невозможности оперативной
обработки актуальной информации
о состоянии каждого объекта
управления, необходимой для принятия
своевременных и адекватных управленческих
решений, в большинстве случаев
не может и не должно определять
способы достижения цели, т.е.
детальные, экономически обоснованные
планы конкретных мероприятий
в отношении объекта управления.
Способ достижения
цели определяется в рамках
установленной (как правило, конкурсной)
процедуры назначения управляющего
и утверждается уполномоченным
государственным органом.
Ответственность за
осуществление утвержденного способа
достижения цели государства
возлагается на управляющего
и должна не только стимулировать
его надлежащую деятельность, но
и сводить к минимуму риски
государства при недостижении запланированного
качественного результата управления.[11]
Государственная политика
преследует следующие цели:
Увеличение доходов федерального
бюджета на основе эффективного управления
государственной собственностью;
Оптимизация структуры собственности
(с точки зрения пропорций на макро-
и микроуровне) в интересах обеспечения
устойчивых предпосылок для экономического
роста;
Вовлечение максимального
количества объектов государственной
собственности в процесс совершенствования
управления;
Использование государственных
активов в качестве инструмента
для привлечения инвестиций в
реальный сектор экономики;
Повышение конкурентоспособности
коммерческих организаций, улучшение
финансово - экономических показателей
их деятельности путем содействия внутренним
преобразованиям в них и прекращению
выполнения несвойственных им функций.
Для реализации указанных
целей федеральным органам исполнительной
власти необходимо решить следующие
задачи в виде:
Полной инвентаризации объектов
государственной собственности, разработки
и реализации системы учета этих
объектов и оформление прав на них;
Повышения эффективности
управления государственным имуществом
с использованием всех современных
методов и финансовых инструментов,
детальной правовой регламентации
процессов управления;
Классификации объектов государственной
собственности по признакам, определяющим
специфику управления;
Оптимизации количества объектов
управления и перехода к по объектному
управлению;
Определения цели государственного
управления по каждому объекту управления
(группе объектов);
Обеспечения прав государства
как участника (акционера) коммерческих
и некоммерческих организаций;
Обеспечения контроля за использованием
и сохранностью государственного имущества,
а также контроля за деятельностью лиц,
привлекаемых в качестве управляющих,
где под управляющими понимаются руководители
унитарных предприятий, учреждений, представители
государства в органах управления коммерческих
и некоммерческих организаций, доверительные
управляющие государственным имуществом,
управляющие компании;
Обеспечения поступления
дополнительных доходов в федеральный
бюджет путем создания новых возобновляемых
источников платежей и более эффективного
использования имеющегося имущества.
Таким образом, задачи
реализации данной концепции
управления федеральной собственности
являются приоритетными для всех
федеральных органов исполнительной
власти.
Также устанавливаются
меры ответственности федеральных
органов исполнительной власти за
реализацию предоставленных им полномочий
по управлению и распоряжению государственным
имуществом.
Применительно к каждому
объекту управления (группе объектов)
государством должна быть определена
и зафиксирована цель, которую
оно преследует и достижению
которой служит объект, при этом
должны соблюдаться основные
принципы управления государственным
имуществом.
Важнейшим принципом является
использование системы управления как
неразрывного единства таких элементов,
как: обеспечение обязательного порядка
определения способа достижения цели,
регламентация порядка принятия управленческих
решений государственными органами, порядка
выбора управляющих, мотивации управляющих,
контроль за объектами управления и деятельностью
управляющих, предоставление отчетности
государственными органами и управляющими,
принятие управленческих решений на основании
анализа результатов контроля и отчетности,
ответственность за результаты управления,
постоянное поступление, обработка и анализ
информации о работе управляющих и объектов
управления.
Функционирование системы
управления и порядок взаимодействия
государственных органов должны
быть детально регламентированы
соответствующими правовыми актами.
Принцип эффективности
управления заключается в достижении
цели управления (определенного
качественного результата деятельности
или состояния объекта управления)
ценой максимальной экономии
ресурсов. Указанный критерий является
обязательным при оценке деятельности
государственных органов и управляющих
по управлению государственным
имуществом.[1]
Государство крайне
заинтересовано в профессиональном
управлении государственным имуществом,
в связи с чем необходимо создать систему
подготовки и аттестации управляющих
и соблюсти такой принцип управления как
обеспечение профессионализма управления.
Т. е. принципы управления,
а также подходы к их реализации
конкретизируются применительно
ко всем объектам управления,
особенно к таким как унитарные
предприятия и учреждения, акции,
находящиеся в федеральной собственности,
доли Российской Федерации в
уставных капиталах хозяйственных
обществ и товариществ, федеральная
недвижимость и определяются
в следующей логической последовательности:
оценка состояния (количественная
характеристика, классификация объектов,
распределение полномочий между
государственными органами, положение
дел и основные выводы);
постановка целей и
задач управления;
контроль эффективности
управления.
Государственная собственность
как экономическая категория
означает принадлежность имущества
народу в лице избранных им
представительных органов государственной
власти. С этой точки зрения
право государственной собственности
в объективном смысле представляет
собой совокупность правовых
норм, закрепляющих и охраняющих
принадлежность материальных благ
народу (населению соответствующей
территории) в лице избранного
им представительного органа
государственной власти, а также
устанавливающих порядок приобретения,
использования и отчуждения государственного
имущества.[5]
Особенностью института
государственной собственности
является то, что как совокупность
указанных правовых норм, институт
права государственной собственности
охватывает нормы конституционного,
гражданского права, и нормы
других правовых отраслей, также
регулирующих рассматриваемые отношения:
государственного, административного,
финансового, земельного и пр.,
т. е. представляет собой комплексный
правовой институт. По содержанию
в нем преобладают гражданско-правовые
нормы, а определяющую роль
играют конституционные (государственно-правовые)
нормы.
Важно подчеркнуть,
что субъектами права государственной
собственности выступают именно
соответствующие государственные
(публично-правовые) образования в
целом, то есть Российская Федерация
и входящие в ее состав республики,
края, области и т. д., но не
их органы власти или управления
(п. 3 ст. 214 ГК РФ). Последние выступают
в имущественном обороте от имени определенного
государственного образования и в соответствии
со своей компетенцией осуществляют те
или иные конкретные правомочия публичного
собственника (ст. 125 ГК РФ).
По содержанию право
государственной собственности
не отличается от содержания
права собственности вообще. Вместе
с тем ему присущи особенности.
Специфика этого права заключается
и в том, что Российская Федерация
и нередко субъект РФ в законодательном
порядке сами устанавливают для
себя правила поведения как собственника.
Что же касается
конкретных органов и лиц, уполномоченных
государственным собственником
в порядке ст. 125 ГК РФ выступать
от его имени, то их вид
и название зависят от вида
тех отношений, в которых они
призваны участвовать.
Правительство РФ вправе
делегировать свои полномочия
по управлению и распоряжению
объектами федеральной собственности
федеральным органам исполнительной
власти, а также органам исполнительной
власти субъектов Российской
Федерации. При этом порядок
передачи этих полномочий определяется
Федеральным договором и законами
Российской Федерации.
Однако основную оперативную
работу по управлению и распоряжению
объектами федеральной собственности
осуществляют: специальный федеральный
орган по управлению государственным
имуществом.
Находящееся в государственной
собственности имущество подразделяется
на две части. Одна часть
закрепляется за государственными
юридическими лицами - предприятиями
и учреждениями - на ограниченных,
но вполне самостоятельных вещных
правах хозяйственного ведения
или оперативного управления. Это
"распределенное" государственное
имущество составляет базу для
участия этих организаций в
обороте в качестве самостоятельных
юридических лиц. Оно не может служить
для обеспечения покрытия возможных долгов
государства, ибо предприятия и учреждения
как юридические лица не отвечают своим
имуществом по долгам учредившего их собственника-государства
- этим имуществом они отвечают по собственным
долгам перед кредиторами (если речь не
идет о казенных предприятиях и учреждениях,
где возможна дополнительная ответственность
государства по их долгам, но все равно
исключается их имущественная ответственность
по долгам государства) (ст. 56, п. 5 ст. 113,
п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 120 ГК РФ).
Деление публичной
собственности на государственную
и муниципальную было установлено
еще Законом РСФСР «О собственности
в РСФСР». Однако с учетом действовавших
параллельно этому закону Основ гражданского
законодательства собственность не разделяли
на государственную и муниципальную, и
понимание того, что муниципальная собственность
не является собственностью государственной,
не сразу пришло к практикующим юристам,
да и к судьям, рассматривающим арбитражные
споры.
Разграничение собственности
на государственную и муниципальную
до сих пор вызывает много проблем. Объясняется
это, прежде всего, единым публично-правовым
статусом субъектов государственной и
муниципальной собственности: наличием
у них особых властных полномочий, позволяющих
принимать нормативные акты, которые регламентируют
порядок осуществления принадлежащего
им права собственности, а также осуществлением
своих прав собственности в публичных
(общественных) интересах и отсутствием
должной нормативной базы, регулирующей
данные отношения.[4]
Проблема разделения
государственной собственности
разрешена в Постановлении Пленума
Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации "О некоторых вопросах
практики разрешения споров, связанных
с защитой права собственности
и других вещных прав" от 25.02.98
№ 8.
Пункт 3 Постановления
предусматривает, что субъектами
права федеральной, государственной
и муниципальной собственности
являются Российская Федерация,
соответствующие субъекты Российской
Федерации, муниципальные образования
на переданное в их собственность
имущество в порядке, установленном
постановлением Верховного Совета
Российской Федерации от 27.12.91 №
3020-I.
Таким образом, арбитражные
суды получили официальные рекомендации
Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации при решении вопросов
об уровне собственности применять
напрямую постановление ВС РФ
om 27.12.91 № 3020-I.
Применяя на практике
постановление ВС РФ от 27.12.91 №
3020-I, нельзя не отметить определенные
сложности, связанные с толкованием
его отдельных положений.
В частности, пунктом
3 приложения № 1 к названному
Постановлению к объектам исключительно
федеральной собственности отнесены
объекты историко-культурного и
природного наследия и художественные
ценности, учреждения культуры общероссийского
значения, расположенные на территории
Российской Федерации.