В итоге, государство не
распалось и даже имеет тенденцию
все в большей и большей
степени превращаться в унитарное
государство. К концу XX в. федеральные
полномочия оказались столь огромны, что
с юридической и правовой точки зрения
теперь не очень понятно, остаются ли США
все еще федерацией, или это уже сложившееся
унитарное государство, штаты которого
(«state» – «государство», по-английски)
- всего лишь некие области, обладающие
самоуправлением. США являют собою пример
последовательной эволюции конфедерации
в федерацию.
Причем на первом
этапе патриоты, как вспоминал
впоследствии Д. Адаме, меньше
всего думали о «консолидации
огромного континента под началом единого национального
правительства». Напротив, они были уверены,
что бывшие колонии, ставшие называться
государствами (по-английски states: в русском
языке это английское слово стало транскрибироваться
как «штаты»), навсегда останутся именно
«конфедерацией государств, каждое из
которых будет иметь отдельное правительство».
Это убеждение подкрепилось ссылками
на классиков политической мысли от Аристотеля
до Монтескье, доказывавших, что республики,
в отличие от монархий, могут устоять только
на небольших территориях. Главные усилия
американцев оказались сосредоточены
на политическом обустройстве каждого
отдельного штата.[23]
В 1776 г. Континентальный
конгресс, выступавший в роли
общеамериканского политического
органа, одобрил проект Статей Конфедерации, объединительный государственный
документ, переданный для ратификации
штатам. Он провозглашал вступление североамериканских
штатов в «прочную лигу дружбы» и в первой
по важности (второй по счету) статье объявлял,
что «каждый штат сохраняет суверенитет,
свободу и независимость» в осуществлении
прав, «определенно не делегированных
Соединенным Штатам, собравшимся в Конгрессе».
Поскольку о верховенстве Конфедерации
не упоминалось, штаты выступали как самостоятельные
государства. Все права Конгресса. в том
числе и «исключительные», сопровождались
оговорками, подчеркивавшими суверенитет
штатов. Так, для реализации «исключительных
прав» Конгресса требовалось согласие
не менее двух третей штатов. Среди прав,
делегированных Конгрессу, явно не доставало
самых важных, без которых он не мог претендовать
на роль сколько-нибудь эффективного органа.
Конгресс был лишен права вводить налоги
и ввозные пошлины, что превращало его
во «власть без кошелька», вечного просителя
и должника легислатур штатов. Он был лишен
и права регулировать торговлю между штатами,
что быстро привело к бесчисленным «экономическим
войнам» между ними. Конгресс был наделен
правом арбитража всевозможных споров
между штатами, но не располагал средствами
принуждения к исполнению своих решений.
Во всех случаях он должен был рассчитывать
на добрую волю правительства штатов.
Из трех ветвей
власти – законодалельной, исполнительной,
судебной – Статьи Конфедерации
зафиксировали создание лишь
одной, законодательной, в лице
Конгресса. Что касается исполнительного органа, то он выступал
в качестве придатка законодательного:
Конгресс мог создавать из своих делегатов
всевозможные комитеты, наблюдавшие за
проведением принимаемых решений в жизнь.
Исполнительная власть оказалась крайне
распыленной: Конгресс отказался назначить
как главу исполнительной власти, так
и какое-либо подобие исполнительного
совета. Только в 1781 г. под давлением объективных
обстоятельств Континентальный конгресс
отважился создать в обход Статей Конфедерации
иностранный, военный, военно-морской
и финансовый департаменты и поставить
во главе каждого из них постоянного секретаря.
Сам Конгресс состоял
из одной палаты, ее депутаты
ежегодно сменялись легислатурами
штатов и могли быть в любой
момент отозваны. Каждый штат, независимо
от числа делегируемых депутатов, имел на
заседаниях Конгресса один голос. Как
показала политическая практика революционного
периода, члены Конгресса воспринимали
себя зачастую как посланников суверенных
республик, обязанных неукоснительно
проводить в жизнь волю своих легислатур.
Временами правительства штатов как будто
вообще забывали о существовании Конгресса.
В 1784 г. в Конгрессе едва наскребли кворум
для утверждения договора с Англией, признававшего
независимость США.
Для ратификации
Статей Конфедерации требовалось единодушное согласие всех
штатов. Это привело к тому, что они вступили
в силу только 1 марта 1781 г. Окончательный
вариант Статей Конфедерации отличался
от проекта в одном пункте: право собственности
на западные земли закреплялось не за
штатами, а за Континентальным конгрессом
(только при этом условии согласился одобрить
Статьи Мэриленд, у которого не было собственного
фонда свободных земель).[24]
Статьи Конфедерации
внешне соответствовали демократическим
принципам. Так, они провозглашали
создание однопалатного Континентального
конгресса, максимально ослабляли
исполнительную власть. Для ряда американских
историков это послужило основанием
утверждать, что принятие Статей Конфедерации означало
торжество демократического крыла революции
и поражение умеренных. Подобное мнение
представляется не вполне убедительным.
Дело в том, что в Континентальном конгрессе,
выработавшем Статьи Конфедерации, демократы
никогда не были в большинстве. Этот документ
отразил в первую очередь острые разногласия
между штатами, их нежелание поступиться
своими экономическими и политическими
интересами ради достижения национального
единства. Сторонники Статей Конфедерации
скорее воспользовались демократической
аргументацией для того, чтобы закрепить
суверенитет штатов. Что же касается непосредственно
демократов, то отнюдь не все из них были
децентралистами, а некоторые, среди них
Пейн и Франклин, одними из первых выступили
за провозглашение верховенства Континентального
конгресса в отношении правительств штатов.
Обращает на себя
внимание тот факт, что соотношение
сил между децентралистами и
централистами менялось в пользу
последних на каждом новом
этапе революции. До революции
и в начале ее сторонники сильной центральной
власти исчислялись единицами, а идея
политической децентрализации значилась
на одном из первых мест среди лозунгов
патриотического движения. Однако постоянное
и резкое ухудшение экономических и политических
позиций Конфедерации, отказ правительств
штатов от финансовых обязательств перед
Континентальным конгрессом и одновременно
их неспособность из-за «разнобоя» интересов
и политических позиций справиться с самыми
насущными вопросами, в том числе военными,
привели к росту популярности идеи сильного
федерального правительства. Этому благоприятствовало
и совместное участие американцев в континентальной
армии, резкое возрастание в ходе войны
общеамериканских проблем.[25]
Централизация государственной
власти объективно отвечала общенациональным интересам
США, она являлась условием сохранения
и развития их экономической независимости,
политического престижа на международной
арене, где властвовали европейские монархии.
Этот смысл и направленность государственной
централизации понимали Пейн, Франклин,
другие американские демократы, к ее восприятию
подходили и народные массы, преимущественно
и в первую очередь городские слои. Существуют
много свидетельств открытых выступлений
ремесленников и рабочих, заинтересованных
в защите национальной промышленности
от иностранной конкуренции и борьбе с
инфляцией, в пользу сильной федеральной
власти. Однако инициатива централизации
государственной власти, как и сама организация
сильного федерального правительства,
оказались делом рук политической элиты
США, использовавшей централизаторские
настроения части «низов». Американские
«верхи», взяв в свои руки формирование
сильного центрального правительства,
сумели реализовать свои социальные интересы
и цели и компенсировали экономические
и политические потери, которые они понесли
на первых этапах революции. Если перестройка
государственного управления на первых
этапах испытала сильнейшее воздействие
демократов, то его консолидация была
осуществлена в соответствии с замыслами
элиты. Среди этих замыслов на первом месте
стояла ликвидация демократических «излишеств»
политической системы революционной поры,
отстранение от государственной власти
мелкобуржуазных фракций и ее концентрация
в руках «верхов».
Политическое движение
американских верхов, сумевшее инициировать и создать сильное общенациональное
государство, получило название федералистского.
В эволюции этого движения, завершившегося
триумфом с принятием Конституции 1787 г.,
различимы два этапа.
На первом этапе
– с конца 1770-х по 1783 г. - в
федералистском движении доминировали
экономические и внешнеполитические мотивы.
Его платформа включала требования широких
внутренних (на выгодных для крупных кредиторов
условиях) и внешних займов, создания национального
банка с целью финансирования расходов
на ведение войны и оптимального использования
отечественных капиталов, наделения Континентального
конгресса правом огосударствления свободных
земель, а особенно же меры, направленные
на создание финансовых фондов центрального
правительства. Уже одна экономическая
платформа федералистов оказалась несовместимой
с принципами суверенитета штатов, закрепленного
Статьями Конфедерации 1781 г., и предполагала
их радикальный пересмотр или даже отмену.
В 1786 – 1787 гг. политические умы элиты выдвинули
цельное теоретическое обоснование необходимости
сильного национального государства,
надежно защищающего интересы верхнего
класса. Наиболее весомые аргументы высказали
Д. Адамс, А. Гамильтон, Д. Мэдисон. Они отвергли
как идеалистические и крайне опасные
представления демократов о господстве
в Северной Америке социальной однородности,
отсутствии реальных социальных антагонизмов
и ненужности по этой причине сильного
государства. Сами идеологи элиты обнаружили
в США разделение на разнообразные социальные
фракции (использовался также и термин
«классы») и неустранимые противоречия
между ними. При этом основополагающим
объявлялось разделение на два класса,
которым были даны простые названия: «богатые»
и «бедные», «меньшинство» и «большинство».
Четко устанавливался источник разделения
общества на два класса. «Неравенство
во владении собственностью лежит в основе
великого и фундаментального разделения
общества на фракции», - это суждение Гамильтона,
а вывод Мэдисона в знаменитом 10-м номере
«Федералиста» таков: «Наиболее общим
и неуничтожимым источником разделения
общества на фракции является разнообразное
и неравное распределение собственности».[26]
Вопрос для духовных и политических вождей
элиты заключался в том, как обеспечить
социальное спокойствие в подобном обществе,
надежно защитить и представить экономические
и политические интересы фракции богатого
меньшинства и примерить с ним большинство.
С этими настроениями,
мотивами и идеями федералисты
прибыли на общеамериканский
конвент в Филадельфию, который
заседал с мая по сентябрь 1787 г. Делегаты конвента были уполномочены
только исправить Статьи Конфедерации,
однако уже в самом начале заседаний, нарушив
свои полномочия, они отвергли Статьи
и обратились к разработке Основного закона
федерального государства. [27]
Интересно, что и СССР образовывался формально как
конфедерация: вокруг федерации РСФСР
была создана конфедерация СССР (название
«союз» характерно именно для конфедерации).
Итак, формально это была конфедерация
суверенных государств, два из которых
были федерациями: Российская Федерация
и Закавказская Федерация (именно последняя,
а не Грузия, Армения и Азербайджан, была
субъектом Союзного договора 1922 г.). [28]
Является ли конфедерацией
Евросоюз? Политика Евросоюза поощряет
независимость территориальных
образований на подгосударственном уровне и регионализацию
как «структурный элемент в пространстве
европейского сообщества, даже если еще
рано утверждать, что Европу формируют
регионы».[29]
В связи с этим
федералистические тенденции не
только очевидны в странах
Европейского Союза, но они способствуют утверждению
на европейском уровне межправительственного
федерализма. Большинство авторов проводят
аналогию между механизмами работы европейских
органов и органов государств-членов Европейского
Союза, в частности, такой федерации, как
Германия, и обозначают это термином «кооперативный»
или «межправительственный» федерализм.
Кооперативный федерализм основан на
проведении программ по развитию и осуществлению
совместной политики на двух уровнях правительств.
Механизмы работы Союза свидетельствуют
о его постепенной федерализации. Кроме
того, интеграции способствует и общая
политическая культура в Европе, характеризующая
процесс выработки и принятия решений
органами исполнительной власти.[30]
Однако, по мнению
ряда авторов, Европейский Союз не является федерацией
как статическая структура, что не исключает
использование в работе механизмов, свойственных
федерации. Иными словами, европейский
федерализм может рассматриваться как
процесс, в котором используются некоторые
принципы, свойственные федерализму. Федерализм
на уровне объединенной Европы находится
еще в процессе формирования. Однако, не
исключено, что результатом этого станет
«новая форма межправительственного федерализма».[31]
Действительно, в
Союзе нет «сверхгосударства». Даже если существует Европарламент
и Евросуд, правительственные функции
распределены между тремя органами-инстанциями:
Европейским советом, Советом Союза (в
который входит целый ряд министерских
инстанций) и Комиссией. Помимо этого,
нет четкого распределения полномочий
между государствами-членами и Союзом,
которому бы передавались исключительные
полномочия по ограниченному ряду сфер.
Наконец, высшие органы власти Союза не
обладают суверенитетом, который остается
в руках государств-членов. Согласно Маастрихтскому
договору устанавливается процедура принятия
решений на межправительственных конференциях
при полном согласии всех членов Союза,
которое выражается в подписании и ратификации
всех документов.
Автономное федеральное
правительство Евросоюза не может образоваться, пока вопрос об изменении
учредительных документов будет оставаться
в ведении государств-членов, т.е. решаться
единогласно.
Очевидно, что американская
конфедерация превратилась в
1787 году в федерацию потому, что
федеральная конституция вступает в силу без ее ратификации некоторыми
членами (известно, что в США конституция
вступает в силу, если за нее проголосовало
9 из 13 штатов). И если бы в феврале 1992 года
и в 1993 году не прошла ратификация хотя
бы в одной стране, то Маастрихтский договор
не был бы принят. В этом заключается вся
разница.