Второй подвид –
конфедерация (confederation) – был общепризнанной
формой федерализма до 1787 г. При
конфедеративном устройстве объединившиеся единицы
образуют союз, но в значительной степени
сохраняют свои суверенитет и законодательные
полномочия. Они устанавливают и поддерживают
постоянный контроль над центральным
правительством, которое может достичь
уровня простых граждан, только действуя
через эти единицы. Для выхода из состава
конфедерации каких-то ее членов не требуется
согласия остальных — подобное право
фиксируется при заключении изначального
конституционного соглашения. Классические
образцы кон федерации — Ахейский союз
и Республика Соединенных провинций. Лучшим
примером современной конфедерации, по
мнению Д. Дж. Элейзера, может служить Европейский
Союз.[15]
При этом конфедерации
яотличается и от иных подвидов
федератизма: например, от асимметричных
взаимоотношений между федерированным государством
и более крупной федеративной державой.
В этом случае основой поддержания союза
является сохранение федерированным государством
широкой внутренней автономии при отказе
от некоторых форм участия в управлении
федеративным образованием. В Соединенных
Штатах подобное устройство называется
«содружеством» («commonwealth»). Именно таким
образом по строены взаимоотношения этой
страны с Пуэрто-Рико и Гуамом. [16] Добавим,
что с этой точки зрения и СНГ также вписывается
в эту систему как взаимоотношения России
с иными бывшими республиками СССР – и
становится понятно нежелание ряда бывших
республик участвовать в содружестве,
где центральным государством является
Россия. Ведь, с этой точки зрения, commonwealth
ущемляет гордость меньшего государства.
Поэтому логичней было бы с политической
точки зрения позиционировать СНГ как
конфедерацию
Четвертый подвид
– ассоциированная государственность
(associated statehood) – сходен с описанным
выше в той же степени, в
какой конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом
случае отношения асимметричны, но при
ассоциированной государственности федерированное
государство в меньшей степени связано
с федеративной державой, и в конституции,
оформляющей взаимоотношения сторон,
как правило, предусмотрена возможность
разрыва существующих между ними уз при
каких-то специально оговоренных условиях.
Подобного рода взаимоотношения установлены
между Соединенными Штатами, с одной стороны,
и Федерированными Штатами Микронезии
и Маршалловыми островами — с другой.
Помимо уже названных,
существуют и другие — квазифедеративные
— формы, в том числе:
- унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);
2) лиги (например, Ассоциация
государств Юго-Восточной Азии);
3) кондоминиумы (например, Андорра под совместным
протекторатом Франции и Урхельского
епископа (Испания);
4) конституциональная
регионализация (например, Италия);
5) конституциональное
самоуправление (например, Япония) (15).[17]
Раз возникнув,
большинство федеративных систем могут, используя какие
то специально установленные конституционные
процедуры, включать в свой состав новые
единицы. Правда, в конфедерациях «старого
образца», образованных из ранее независимых
политий, набор входящих в систему членов
чаще всего определялся изначально; случаи,
когда в уже готовое объединение входили
новые члены, были крайне редкими. Однако
другие федеративные образования и, особенно,
конфедерации «нового типа» создаются
на основе скорее сети соглашений, чем
единовременного акта объединения. Так,
в частности, создавались Европейский
Союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным
образом в средние века и на заре нового
времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая
— путем заключения новой конституционной
«сделки» — свое конфедеративное устройство
на основе сети соглашений на федеративное.
Движется ли Европейский Союз в том же
направлении или нет, сказать пока трудно,
однако если его цель — сохранение конфедеративного
(или равноценного конфедеративному) устройства,
его сегодняшняя политика использования
сети соглашений представляется вполне
удачной.[18]
Не исключено, что
гораздо больше шансов на успех
имеют конфедерации разноэтнических
государств. Полиэтнические федерации
несут с собой угрозу гражданской
войны, полиэтнические конфедерации — лишь угрозу распада на составные
части. [19]
Например, содружество
– это весьма редкое, еще более
аморфное, чем конфедерация, но, тем
не менее, организационное объединение
государств, характеризуемых наличием
общих признаков, определенной
степенью однородности.
Таким образом,
можно заключить, что вопрос
о самодостаточности конфедерации
как формы государственного устройства
на сегодняшний момент является
весьма спорным. Граница между
федерацией и конфедерацией, безусловно,
размыта. Условно конфедерацию можно определить как временный
юридический союз суверенных государств,
созданный для обеспечения их общих интересов.
При конфедеративном
устройстве государства – члены
конфедерации – сохраняют свои
суверенные права, как во внутренних,
так и во внешних делах. Конфедерации исторически
могут быть этапом в образовании единого
государства (например, США и Швейцария
на начальных этапах были конфедеративными
союзами). Конфедерация не обладает суверенитетом,
так как создаваемые союзные органы лишь
координируют деятельность входящих в
конфедерацию государств и только по тем
вопросам, для решения которых они объединились.
Глава 2. Ретроспективный
и перспективный анализ модели конфедеративного
устройства на примерах конкретных государств
Конфедерация является хотя и редкой, но достаточно древней
формой государственного устройства.
Классические образцы кон федерации —
Ахейский союз Древней Греции и Республика
Соединенных провинций Объединение 7 нидерландских
провинций (XVI – XVIII вв.). [20]
Конфедерациями в глубокой древности
были и союзы небольших государств, обычно
долго не существовавшие. Мы видим такие
союзы в Месопотамии или в античной Элладе,
как-то: Пелопоннесский союз, Афинский
морской союз, Беотийский союз. Входящие
в них полисы оставались полисами (городами-государствами),
однако имели общий союзный совет, т.е.
представляли собой конфедерацию в чистом
виде, вне зависимости от того, насколько
деспотически вел себя крупнейший из полисов
по отношению к остальным. Например, Спарта
вела себя весьма деспотично, Афины помягче,
а Фивы - лидер Беотийского союза - наиболее
терпимо (полисы Беотийского союза были
наиболее равноправны).
В исторической литературе
о Риме можно, например, встретить
вместо термина «римские союзники»
термин «римские федераты». Римские
союзники некоторое время оставались
в полисной системе Античного мира суверенными,
хотя и поставившими свой суверенитет
в зависимость от Рима. Иными словами,
некоторое время Рим представлял из себя
конфедерацию. Но с распространением латинского
и италийского гражданства конфедерация
постепенно превратилась в федерацию
и, благодаря лидерству римлян, быстро
стала империей.
Конфедерацией была и Домонгольская
Русь. А в федерацию (именно
в федерацию, а не в унитарное
государство) ее хотели превратить
в середине XII в. князья Андрей Боголюбский
и Всеволод III Большое Гнездо. Они пытались
подчинить Русскую землю новой столице
- г. Владимиру, стать великими князьями
над князьями и даже использовали для
этого опыт сословного представительства
в 1211 г., однако потерпели поражение, ибо
такая схема не соответствовала политическому
мышлению, национальному стереотипу всего
населения Древней Руси. Окончательное
объединение Руси произошло только в XV
в., и сделали это уже не славяне и русы,
а русские.
Иван Грозный вел войну с Ливонской
конфедерацией государств (Ливонский
орден, Рижское архиепископство, Дерптское,
Эзель-Викское и Курляндское епископства,
а затем и Эзельское епископство). Ливония
являлась конфедерацией духовных княжеств,
созданных на территории Л. и Эстонии,
завоеванных крестоносцами.
Имелись и конфедерации, изначально
конституировавшие себя в этом
качестве. Древнейшая конфедерация,
превратившаяся затем в государство,
– Швейцарский союз, который сложился
в 1391 г. в классической категории
А.Тойнби (в т. н. ситуации «Вызов – Ответ»).
«Вызовом» явилась агрессия Великого
герцогства Бургундского. В «Ответ» первые
три кантона – Берн, Цюрих и Ури – объединились
в Швейцарский союз. Спустя немногим более,
чем столетие «Ответ» полностью подавил
«Вызов» – после битвы при Нанси независимое
герцогство Бургундское прекращает свое
существование. Казалось бы, исходный
вопрос снят, и конфедерация более не нужна.
Однако успех Швейцарского союза привел
к тому, что другие горские кантоны (заметьте:
населенные представителями разных этносов)
постепенно присоединяются к Союзу, и
далее от десятилетия к десятилетию продолжается
процесс сближения кантонов.
Эффективность Союза была
столь высока, что пару столетий
швейцарская пехота считалась
лучшей в Европе, и швейцарцев
всюду нанимают на службу. Французские
короли и Римские папы обзаводятся швейцарскими
гвардиями, а в Ватикане швейцарская гвардия
есть и по сей день, хотя это уже лишь дань
традиции. И несмотря на то, что Швейцария
даже в XIX в. – до банковского бума – в
европейском масштабе была нищей страной
(не случайно слово «швейцар» – в этой
должности швейцарцы работали почти по
всей Европе), граждане Швейцарии собой
были довольны, ибо видели: всем европейцам,
в т. ч. и Франции, куда более могущественной,
чем Бургундия когда-то, слишком дорог
собственный нос, чтобы совать его в пределы
кантонов. Т. е. Швейцарский союз оправдал
себя исторически, и, наконец, в середине
прошлого века он был переименован в Швейцарскую
федерацию.
Пример Швейцарского союза
очень показателен: конфедерация
оказалась живучей, потому что постоянно
эволюционировала в сторону федерации.
Федерация образовалась задолго до того,
как это было юридически закреплено конституцией
(возможно, швейцарским правоведам просто
стало стыдно, что они называются неправильно).
А эволюция продолжается, и сегодня Швейцария
по сути дела – унитарное государство
с чрезвычайно развитым самоуправлением.
Т.е. Швейцарскому союзу была постоянно
присуща тенденция к сближению, в силу
чего конфедерация не распалась.
Противоположный пример. В ходе Нидерландской
революции в 1579 г. была образована Нидерландская
конфедерация, которая называлась предельно
конфедеративно: «De Zeven Provincien» («Семь провинций»).
В отличие от Соединенных Штатов Америки,
здесь даже слова «соединенные» не было
– просто «Семь провинций». В союзном
совете принять какое-то решение можно
было только единогласно, ибо представитель
любой из семи провинций обладал правом
вето. Но ситуация была тоже тойнбианская
(«Вызов – Ответ»), причем гораздо серьезнее,
чем у швейцарцев. Это была национально-освободительная
борьба, и «вызывала» нидерландцев сама
Испания – в то время государство №1 по
совокупной военной и морской мощи.
И тем не менее, хотя
Нидерланды отстояли свою независимость
в масштабе семи провинций
(остальные провинции Нидерландов, т. е.
нынешняя Бельгия, остались тогда за Испанией),
хотя их борьба была предельно обострена
религиозной враждой (в Нидерландах утвердился
кальвинизм – тогда наиболее радикальный
протестантизм) и значительной по масштабу
буржуазной революцией, конфедерация
развалилась. Мы называем Нидерланды «первой
буржуазной республикой в Европе». На
самом же деле это были семь республик,
слишком ревностно отстаивавших свой
суверенитет. Голландцы гордятся своим
прошлым, и когда в конце 1960-х гг. в их флоте
был еще последний крейсер, он назывался
«De Zeven Provincien», но сами эти «Семь провинций»
рассыпались. А едиными Нидерланды стали
только в форме Нидерландской монархии.
Похожий процесс происходил
в Испании. Исторически основной
тенденцией в Испании была тенденция центростремительная,
объединительная. В результате, страна,
хоть и в очень своеобразной феодальной
форме (путем монархических союзов и династических
браков), прошла путь от конфедерации (уния
Кастилии и Арагона) через федерацию к
унитарному государству.[21]
Таким образом, практика показывает,
что эта форма государственного
объединения неустойчива и либо
распадается, как это произошло,
например, с конфедерацией Сенегала
и Гамбии, существовавшей с 1981
по 1989 год, либо эволюционирует в
сторону федерации. Так, федеративному
государственному устройству предшествовали
конфедерации в Нидерландах (1579 – 1595),
США (1776 – 1787), Германии (1815 – 1867) и некоторых
других странах. Длительное время конфедеративный
союз существовал только в Швейцарии (1291
– 1798 и 1815 – 1848), и сегодня сохраняющей
свое традиционное официальное название
Швейцарской Конфедерации, несмотря на
фактически установившийся федерализм.
В современном мире определенными чертами
конфедеративных образований обладают
Содружество Независимых Государств,
которое объединяет 12 республик, прежде
входивших в состав СССР, но пока что не
имеет четкой правовой конфигурации, а
также Европейский союз, созданный на
базе Европейского экономического сообщества
в соответствии с Маастрихтским договором,
подписанным 7 февраля 1992 года.[22]
Решающее значение пpи этом имеют
этнические и экономические фактоpы. Хаpактеpно,
что к федеpативной фоpме yстpойства пеpешли
только конфедеpации с мононациональным
составом (США, Геpмания), а конфедеpации
с многонациональным составом (Австpо-Венгpия,
Hоpвегия и Швеция, Сенегамбия и pяд дpyгих)
pаспались. Велико значение и экономических
фактоpов. Фактически только они могyт
сбить волнy центpобежных тенденций и интегpиpовать
конфедеpацию в единое целое.
Очень интересным примером
является – США, или Североамериканские
Соединенные Штаты, как они
назывались еще 100 лет назад.
Они также возникли в ситуации
«Вызов – Ответ» (это было восстание
против законной Британской короны).
Изначально США были конфедерацией.
Даже американскую конституцию пришлось
сопроводить т. н. «Биллем о правах» (первыми
10-тью поправками) с единственной целью
– дабы штаты согласились конституцию
подписать. Т. Джефферсон придумал эти
10 дополнений, без которых конституция
просто не проходила.
Однако отцы американской
конституции были достаточно
умны, чтобы на случайно сложившейся,
редко населенной территории
первоначальных Соединенных Штатов
заложить в само устройство
конфедерации федеративную тенденцию.
Эту тенденцию по сути дела
отражал Сенат США, она лежала в основе
некоторых принципов функционирования
Конгресса, а главное - на ней зиждилась
президентская власть. США пошли по пути
эволюции конфедерации в федерацию и последних
сторонников конфедерации перебили в
Гражданской войне (напомню, что представители
Севера официально именовались «федералистами»,
а Юга – «конфедератами»).