Основания и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации

     Несмотря на обоснованную обеспокоенность, национальные государства остаются основными субъектами международного права. Идеей государственности начинается цивилизованная правовая история человечества, его писаная история32. Отсюда следует вывод о том, что единственным реальным и эффективным фактором воздействия на правовые процессы в сфере как национального, так и международного права остается сильное государство, с его законами и суверенным правом относиться к проживающим на его территории людям в рамках должного уважения к их правам и свободам.

3.2.Двойное гражданство

Двойным гражданством называется одновременное обладание лицом гражданством двух государств и признание уполномоченными органами обоих государств гражданина таковым. Юридическим основанием такого гражданства является международный договор и федеральный закон, поскольку один без другого не действует: международный договор дает юридическое основание двойного гражданства, а федеральный закон устанавливает механизм его получения заинтересованным лицом (лицами). А упомянутое в комментируемой статье Закона правовое состояние в соответствии со ст. 15 Европейской конвенции о гражданстве от 6 ноября 1997 г. Считается множественным гражданством33. В теории права такой статус физического лица именуется «бипатрид». На практике институт двойного гражданства был закреплен ч. 1 ст. 62 Конституции России 1993 г., тем более удивительным представляется подобное «жонглирование» терминами.

Тем не менее Договор о двойном гражданстве Российская Федерация заключила 26 апреля 1997 г. С Таджикистаном34 и 23 декабря 1993 г. Аналогичное Соглашение было заключено с Туркменистаном35. Правда, из последнего Соглашения Протоколом от 10 апреля 2003 г. Туркменистан вышел в одностороннем порядке, а Президент страны Сапармурат Ниязов в своем Указе предписал гражданам, проживающим на территории Республики, в течение двух месяцев определиться с состоянием в одном из гражданств36. Российская сторона также заявила о начале процесса ратификации Протокола от 10 апреля 2003 г. О прекращении действия Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном от 23 декабря 1993 г.37 Однако, на наш взгляд, для граждан России, имеющих двойное гражданство с Туркменистаном и проживающих на территории нашей страны, ничего в их двойном правовом статусе не изменилось. Более того, с 17 июня 2013 г. Государственная миграционная служба МИД Туркменистана начала выдачу биометрических паспортов гражданам Туркменистана, в том числе являющимся одновременно обладателями паспортов РФ.

На мой взгляд, в правовом статусе лиц, обладающих двойным гражданством, можно выделить несколько острых вопросов, требующих более детального рассмотрения.

3. Гражданство детей. Теоретически ребенок может приобрести гражданство согласно тому принципу, который законодательно закреплен государством гражданства его родителей. Так, принцип «права почвы» – определения гражданства ребенка по месту его рождения – действует в США, Бразилии, Аргентине, Кубе и некоторых других латиноамериканских государствах. Этот принцип обоснованно возник в США – государстве, исторически созданном мигрантами, которые не всегда могли или хотели обращаться к государству, из которого они прибыли или бежали, для установления гражданства ребенка. Затем этому принципу последовали и иные государства континента, копировавшие законодательство своего могущественного соседа.

А в большинстве государств Старого Света, включая Россию и бывший СССР, действует принцип «права крови» - определения гражданства ребенка по гражданству родителей или одного из них. В рассматриваемом нами случае ст. 3 Соглашения между Россией и Туркменистаном устанавливала, что гражданство ребенка до 14 лет определялось его родителями и могло быть двойным. Вопрос гражданства ребенка от 14 до 18 лет решался с его письменного согласия, а по достижении им 18 лет – им самим единолично, в том числе он мог сохранить оба гражданства. Этот принцип распространяется на усыновленных детей, а также на детей, один из родителей которых имеет двойное гражданство. Аналогичную норму содержит Договор с Таджикистаном.

2. Социальные и политические  права граждан. Статья 3 Договора  с Таджикистаном гласит: «Лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон, постоянно проживающее на территории одной из Сторон, в полном объеме (выделено мной. – Ю.Д.) пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той Стороны, на территории которой оно постоянно проживает». Что касается возможности использования этих прав на территории другой стороны, то Договор этот вопрос не определяет. Во всяком случае, на наш взгляд, эти права, включая политические, могут быть им использованы при предъявлении паспорта и указа Президента, разрешающего двойное гражданство.

3. Прохождение воинской  службы по призыву. Часть 4 ст. 3 Договора  с Таджикистаном гласит:

а) такие лица проходят военную службу в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва;

б) лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной стороны, не подлежат призыву на военную службу в соответствии с законодательством другой стороны, причем прохождение военной службы в соответствии с законодательством одной стороны рассматривается как исполнение соответствующей воинской обязанности и по отношению к другой стороне;

в) такие лица, прошедшие военную службу в соответствии с законодательством одной стороны, выполняют обязанности военнослужащего запаса в соответствии с законодательством этой стороны. В случае переезда такого лица для постоянного проживания на территорию другой стороны исполнение им обязанностей осуществляется в соответствии с законодательством.

Попутно отметим, что вопрос о прохождении военной службы актуален не только для лиц, обладающих двойным гражданством, но в большей степени для лиц с множественным гражданством. Срочная служба в армии других государств приобрела массовый характер для российских граждан и потребовала изменения действующего законодательства в пользу обязательной срочной службы в армии российской 38. Однако, на наш взгляд, эта проблема решается не введением дополнительной воинской повинности, а созданием нормальных условий для привлечения к службе в своей армии взамен зарубежной.

4. Допуск к государственной и военной тайне. По общему правилу лица, обладающие иностранным гражданством, к вопросам государственной тайны в нашей стране не допускаются. Мотивы очевидны, поскольку для лица, обладающего иным гражданством, такая тайна не является государственной, поскольку оно пользуется защитой и покровительством не России, а иностранного государства. В этом причина многочисленных скандалов, вызванных наличием у депутатов Государственной Думы ФС РФ иностранного гражданства, поскольку все депутаты потенциально могут стать обладателями сведений, составляющих государственную тайну. Хотя вполне возможно, что за весь созыв такие сведения им так и не станут известны.

Тем не менее ст. 21 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» предусматривает допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, но в порядке, устанавливаемом Правительством РФ39. Так, Положением о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. N 1003 (с изм. От 27 мая 2008 г. N 398), в отношении «лиц, имеющих двойное гражданство, полученное в соответствии с Законом РСФСР о гражданстве (Законом 1991 г. – Ю.Д.), установлено, что они допускаются к государственной тайне в порядке, определенном для должностных лиц и граждан Российской Федерации»40. Таким образом, из всех перечисленных в рассматриваемом Законе категорий лиц только лица, обладающие двойным гражданством, приравнены в этом вопросе к гражданам России. Насколько можно судить по последующим изменениям в перечисленных нормативных правовых актах, положение в этом вопросе не изменилось.

5. Личный закон физического лица 41. Это категория гражданского права, определяющая для любого лица применимый к нему закон в зависимости от сочетания наличия у него гражданства и места постоянного проживания. Приоритет в основном отдается гражданству, однако для лиц, обладающих двойным гражданством, в соответствии с ч. 4 ст. 1195 части третьей Гражданского кодекса РФ (ГК РФ) основополагающим выступает закон страны постоянного места жительства. Примечательно, что право выбора «личного закона» (т.е. закона для себя), как и страны постоянного проживания, принадлежит исключительно лицу, обладающему двойным гражданством.

В заключение заметим, что денонсация международного договора о двойном гражданстве в одно- или двустороннем порядке, на наш взгляд, не должна ухудшать правовое положение лиц, получивших на основании этого договора двойное гражданство, что и было подтверждено Заявлением МИД России от 16 июня 2013 г.

Подводя итог сказанному, приведем мнение ученого, представляющего другую сторону единственного действующего Договора о двойном гражданстве: «Таким образом, признание института двойного гражданства и его оформление на двусторонней основе Российской Федерацией и Республикой Таджикистан стали одним из стимуляторов (в положительном смысле этого слова. – Ю.Д.) миграционной активности населения двух стран»42.

3.3.Миграция

      В настоящее время на территории Российской Федерации присутствует большая группа лиц, получивших общее название «мигранты», что требует от законодателя создания адекватной правовой базы, направленной на регулирование правового статуса указанной категории, а от российской юридической науки – создания стройной научной концепции, позволяющей развивать законодательство в данной сфере с соблюдением закрепленного в ст. 2 Конституции Российской Федерации принципа – «права и свободы человека являются высшей ценностью».

      Относительно задач и направления развития российского миграционного законодательства можно согласиться с И.В. Плюгиной, что «современное российское миграционное законодательство было создано за относительно небольшой период времени, при этом если в начале 1990-х гг. его развитие было связано преимущественно с регулированием потока вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев), то в настоящее время внимание законодателя сосредоточено в большей степени на вопросах трудовой миграции и оптимизации статуса мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность, возвращения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, противодействия нелегальной миграции и обеспечения государственной безопасности через создание функционирующей системы миграционного контроля и учета!»43.

      Необходимо сразу определиться, что правовой статус мигрантов является разновидностью специальных правовых статусов.

     Многообразные связи права с конкретными людьми в обществе раскрываются через понятие правового статуса. Понятия «правовой статус» и «правовое положение» человека и гражданина (личности) равнозначны и представляют собой совокупность правовых принципов, прав, свобод, обязанностей и других элементов, определяющих взаимоотношения личности и государства, место личности в обществе и во взаимоотношениях с государством.

     Общий (международный) правовой статус личности включает в себя, помимо внутригосударственных, права, свободы, обязанности и гарантии, выработанные международным сообществом и закрепленные в международно-правовых документах.

     Защита его предусмотрена как внутренним законодательством, так и международным правом44, в связи с чем, например, Европейский суд по правам человека компетентен рассматривать индивидуальные и коллективные обращения любых лиц, исчерпавших все доступные внутригосударственные средства правовой защиты.

    В Конституции Российской Федерации права и свободы человека закреплены с учетом общепризнанных принципов и норм международного права, они закладывают основы правового регулирования специального статуса мигрантов в Российской Федерации. Вместе с тем конституционный правовой статус не в состоянии учесть всего многообразия субъектов права, их особенностей.

     Специальный статус мигранта – сложная, собирательная правовая категория (юридическая конструкция). Она отражает связь конкретного лица, определяемого как «мигрант», с обществом, государством, окружающими людьми, определяет права, обязанности и особенности их реализации.

     Статус мигранта в последующем дифференцируется в зависимости от отношения лица к отдельным категориям мигрантов (беженец, вынужденный переселенец, трудящийся-мигрант и др.). При этом специальный статус мигранта будет являться общим для правовых статусов отдельных категорий мигрантов.

    Анализ имеющихся в юридической литературе подходов относительно элементов правового статуса позволяет выделить следующие основные элементы правового статуса мигранта: принципы правового статуса, специальная правосубъектность, гражданство, права мигранта, гарантии прав мигранта, обязанности мигранта. Именно указанные элементы определяют содержание и особенности реализации прав мигрантов. Только все в совокупности перечисленные элементы составляют целостный специальный статус мигранта в Российской Федерации. Регулирование специального правового статуса мигрантов тесно связано с проводимой миграционной политикой, а также особенностями, характерными для правового статуса отдельных категорий мигрантов.