Органы с особым статусом

Свое законодательное  рождение институт омбудсмена получил  в 1809 году на основании Конституционного акта- Документа  о правлении.

Через 10 лет в связи  с приобретением независимости  институт омбудсмена был введен в  Финляндии. В последующие годы сформировался  в Дании, Норвегии, Новой Зеландии, во Франции, в Великобритании и т.д. Идея омбудсмена широко распространилась во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки (как в унитарных  государствах, так и в федерациях).

Возникнув как публичное  средство правовой защиты, этот институт вызывал себе живой интерес в  мире. Мировая практика доказывает, что даже в странах с развитыми  системами контроля ощущается потребность  в публично-правовых средствах защиты. В частности, в 1973 году институт омбудсмена появился во Франции, которая имела  хорошо развитую систему административной юстиции.

Скандинавский институт омбудсмена, конечно, нельзя отнести к классическим моделям данного института, в  связи с тем, что существенные отличия правовых систем и правовой культуры Швеции и Финляндии от англо-саксонской и континентальной правой культуры существенно сдерживали его распространение.

По определению Н.Ю. Хаманевой  «В государственно-правовом смысле омбудсмен  понимается как достойное доверия  независимое лицо, уполномоченное парламентом  на охрану прав отдельных граждан  и осуществляющее опосредованный парламентский  контроль в форме обширного надзора  за всеми государственными должностными лицами, но без права изменения  принятых ими решений»¹⁷.

В современной литературе при формулировке понятия института  омбудсмена отдельные авторы, рассматривая его место в системе государства, приходят к выводу о том, что этот институт является «актуальнейшей и  перспективнейшей «государственной службой», призванной контролировать баланс между  тремя ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной».¹⁸

«Юридическое верховенство конституции предполагает контроль за ее соблюдением. Существуют специализированные и неспециализированные органы, которые обязаны не допускать применения законов и других актов, противоречащих конституции, а в некоторых странах - воспрепятствовать их изданию. Специализированный конституционный контроль (надзор) — важнейший способ защиты конституции юридическими средствами. Наряду с ним есть и другие: прокурорский надзор за законностью, роль президента как гаранта конституции, деятельность уполномоченных парламента (омбудсменов) и.т. д»¹⁹-  считает В.Г.Чиркин.

Развивая эту позицию, автор полагает, что институт омбудсмена в современном обществе относится к числу органов особой, формирующейся власти – контрольной. Он полагает, что зачатки этой власти «коренятся в идущем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена» ²⁰

В научной литературе распространено мнение о том, что институт омбудсмена это, прежде всего, правовой институт, действующий дополнительно к  существующим правозащитным институтам «субсидиарно, но, не подменяя ее» ²¹

Высказывается также позиция  о том, что институт омбудсмена – это особого рода институт «взаимопроникающий, гибридный институт», который не может быть однозначно определен как политический или общественный, возникающий в результате трансформации границ между обществом и государством и представляет собой правовой механизм ограничения злоупотреблений власти, защиты прав и свобод человека».²²

По мнению автора цитаты - В.В Бойцовой существенной отличительной  чертой института омбудсмена является «независимость его от любой власти при проведении расследований»²³

Однако, такой признак  как обособленность от государственно- властных структур и независимость  в осуществлении предоставленных  полномочий  выделяют все исследователи  института омбудсмена.

Именно по этим критериям  он и отличается от иных механизмов защиты прав и интересов граждан.

Представляется, что при  определении общего понятия этого  института необходимо все - таки исходить их правового статуса лица, реализующего его функции.

Поскольку правовой статус омбудсмена различен в разных странах и зависит и от уровня развития элементов демократического и правового государства и от особенностей национальной системы права, то видимо, и разработка единого унифицированного и приемлемого для всех стран и правовых систем определения понятия этого института в настоящее время задача невыполнимая.

Исходя же из правового  статуса, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации следует, согласится с тем, что в нем присутствуют элементы его должностного положения как государственного служащего (его деятельность оплачивается в зависимости от уровня из соответствующих бюджетов). С другой стороны, в отношении него частично  действует запрет на занятие иной оплачиваемой деятельность.

Вместе с тем, он имеет  право на осуществление контрольных  и контрольно надзорных полномочий, которые реализует путем проверочных  действий. От органов судебного контроля и прокурорского надзора его  отличает отсутствие полномочий на выдачу обязательных для исполнения предписаний  и отсутствие таких форм реализации полномочий по защите прав человека как  вынесение вердикта.

Омбудсмен не обладает правом отмены тех решений и действий органов государственной власти, которыми нарушены права человека и  гражданина.

Уполномоченный по правам человека, таким образом, не подменяет, органы государственной, судебной власти или правоохранительные органы в  реализации их полномочий по защите прав и свобод граждан.

Следовательно, есть разумность в доводах В.Ю. Хаманевой, которая  относит институт Уполномоченного  по правам человека в Российской Федерации  к дополнительным механизмам защиты прав человека, который не входит в  структуру органов государственной  власти и имеет особенности в  реализации своих полномочий.

Федеральный конституционный  закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» был  принят 26 февраля 1997 г. и вступил  в силу с 4 марта 1997 г. Согласно этому  закону, должность Уполномоченного  по правам человека в Российской Федерации  учреждается в целях обеспечения  гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и  уважения государственными органами, органами местного самоуправления и  должностными лицами.

Средствами, указанными в  законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию  законодательства Российской Федерации  о правах человека и гражданина и  приведению его в соответствие с  общепризнанными принципами и нормами  международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов  их защиты.

Статьей 103 часть 1 п. «д» Конституции  Российской Федерации установлено, что назначение на должность и  освобождение от должности Уполномоченного  по правам человека, действующего в  соответствии с федеральным конституционным  законом относится к числу  полномочий Государственной думы.

Деятельность Уполномоченного  дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции  государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод. При осуществлении  своих полномочий Уполномоченный независим  и неподотчетен каким-либо государственным  органам и должностным лицам.

На должность Уполномоченного  назначается лицо, являющееся гражданином  Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Уполномоченный не может  являться депутатом Государственной  Думы, членом Совета Федерации или  депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или  неоплачиваемой деятельностью, за исключением  преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или  иного общественного объединения, преследующего политические цели. Одно и то же лицо не может быть назначено  на должность Уполномоченного более  чем на два срока подряд.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут  вноситься Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, депутатами и депутатскими объединениями в  Государственной Думе. Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование, включается в список для тайного голосования  двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной  Думы, что требует чрезвычайно  высокого уровня согласия депутатов  и депутатских объединений.

Уполномоченный назначается  на должность и освобождается  от должности большинством голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы тайным голосованием. Хотя Федеральный  конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривал назначение Уполномоченного в течение месяца после принятия закона, фактически на это потребовалось более года.

При вступлении в должность  Уполномоченный приносит присягу следующего содержания: «Клянусь защищать права  и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом  совести».

Присяга приносится на заседании  Государственной Думы непосредственно  после назначения на должность. Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Его полномочия прекращаются с момента принесения присяги  вновь назначенным Уполномоченным. Истечение срока полномочий Государственной  Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

В соответствии со ст. 7 Закона правом внесения предложения о кандидатах на должность Уполномоченного является исчерпывающий перечень органов: Президент  РФ, Совет Федерации, депутаты Государственной  Думы, депутатские объединения в  Государственной Думе.

Назначение на должность  Уполномоченного и освобождение от нее осуществляется Государственной  Думой простым большинством голосов  от общего числа депутатов Государственной  Думы тайным голосованием (ст.8 Закона) .

2.2.Особенности правового статуса органов российской прокуратуры

Сам термин «правовой статус»  в качестве самостоятельной юридической  категории возник в советской  правовой науке в 60-х гг. XX века. До этого периода в работах крупнейших теоретиков права он обычно отождествлялся с правоспособностью (Н.Г. Александров, С.Н. Братусь) или с правосубъектностью (А.В. Мицкевич, Б.К. Бегичев) и не рассматривался в качестве самостоятельной юридической  категории.

Между этими категориями, действительно, существует несомненное  сходство. Все они возникают у  субъекта права одновременно и в  равной степени неотчуждаемы. В этом их сходство, служившее основанием для отождествления.

Так, например, А.В. Мицкевич рассматривал правовой статус субъекта права аналогично понятию правоспособности исходя из понимания последней как  суммы некоторых общих прав²⁴.

Как отмечают А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, правовой статус конкретного органа государственной  власти характеризуется обособленностью, которая индивидуализирует его  в системе государственного управления и придает ему признаки устойчивости, формируя при этом специфические  основы для его деятельности. При  этом орган власти является учреждением, обособленным:

а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением;

б) функционально. Его главное назначение – осуществление управленческой, исполнительно-распорядительной деятельности по руководству в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферах жизни общества в соответствии с установленным для него профилем функций;

в) юридически. Данный орган имеет свою компетенцию, закрепленную правовыми актами, не производную от компетенции какого-либо иного органа²⁵.

Вызывает научный интерес  позиция Н.И. Глазуновой, которая  определяет правовой статус государственного органа как целостную совокупность составляющих компонентов: политического (государственно-властный характер); социологического (предназначение решать общезначимые дела, задачи, ориентация на потребности и интересы социума); юридического (принимает нормативные правовые акты, осуществляет правоприменительную и правоохранительную деятельность); административно-управленческого (выполняет функции, стоящие перед государством на определенном участке руководства обществом в безусловном, императивном порядке, наделяется для этого необходимыми средствами)²⁶.

Однако административно-правовой статус российской прокуратуры является многогранным правовым институтом, включающим в себя не только обезличенные признаки органа власти, но и совокупность иных компонентов, которые выделяют его из целостной системы государственных органов.

К ним, прежде всего, относится закрепленная в ст. 1 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» функция надзора за исполнением законов, которая имеет первостепенное значение для упорядочения правовыми средствами сложных и динамичных отношений, складывающихся в ходе реформ в базисной сфере жизни общества — социально-экономической.