Оценка эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти

3. Приватизация  многих направлений деятельности  государственных и муниципальных  агентств, когда их функции передаются частным организациям, обычно по контракту. На протяжении последнего десятилетия некоторые страны испытывали определенные трудности при внедрении методов приватизации услуг, предоставляемых государством, когда частная монополия могла стать даже хуже, чем государственная.

4. Децентрализация  управления, что выражается в активизации деятельности местных органов, а также в повышении масштабов использования потенциала негосударственных институтов для обеспечения выполнения целей государственной политики. Кроме того, наделяются властью те, кто работает в первых рядах, чтобы они принимали собственные решения и разрешали больше возникающих у них проблем. Сокращая штат и наделяя сотрудников низового уровня полномочиями, государственный менеджмент заставляет организации отвечать за достижение результатов.

5. Расширение  спектра методов, которые могут  применяться для эффективного  управления. Благодаря этой концепции в практике государственного и муниципального управления появился такой инструмент менеджмента как стратегическое планирование, стали использоваться такие методы, как программы решения приоритетных задач, контроль за исполнением отчетности, финансовое управление и электронная обработка данных, то есть методы частного сектора, направленные на сокращение издержек и контроль за расходами.

Менеджеризм сфокусирован на улучшении организационной эффективности, что включает следующее: усиление качества целеполагания и ориентации на граждан, повышение социального эффекта  в деятельности органов государственной и муниципальной власти; сравнение в процессе внедрения новых измерительных механизмов для оценки эффективности; обеспечение информации для мониторинга и оценки эффективности и рациональности действий органов власти; изучение затрат и результатов на основе четко определенных бюджетных средств и ожидаемых результатов действий (бюджетирование по результатам); сравнение эффективности близких по характеру деятельности организаций или подобных действий в разных организациях и идентификации тех видов деятельности, где можно добиться улучшений¹⁵.

Важно подчеркнуть, что одновременно с развитием и распространением идей менеджеризма существуют и достаточно веские возражения, которые делают акцент на заметные различия между  государственными/муниципальными и коммерческими организациями. Поэтому важно отметить явные недостатки менеджеризма:

1) нельзя рассматривать  граждан как клиентов, а правительство  как предпринимательскую структуру,  так как правительства - не  рынки, а  граждане не клиенты  - они источники власти. Органы власти должны защищать общественные интересы всех граждан, стремясь достичь оптимального положения, используя реально взвешенные подходы. Предпринимательство как концепция не применимо к государственному и муниципальному управлению, так как в большинстве их функций практически отсутствует частная конкуренция. Правительство должно осуществлять ту работу, которая является важной для граждан  и которую нельзя отдавать в  частные руки.  Основная цель органов власти не может состоять в получении прибыли. Система государственного и муниципального управления, прежде всего, обслуживающая система;

2) в демократическом государстве  бюрократией должно управлять  право, а не конкуренция. Доводы  сторонников менеджеризма подрывают  конституционно закрепленную систему демократии. Менеджеры низшего уровня становятся обладателями слишком большой власти, самостоятельно решают, что представляет собой закон, и возможности его реализации. Власть передается от народа к выборным должностным лицам, и от них к управленцам под тщательным контролем руководителей;

3) и главное, что такие  направления, как сопоставление  доходов и расходов, ориентация  на клиента, производство товаров  и услуг вообще не являются  главными направлениями деятельности  государства. Государство имеет изначально существенные отличия от предприятия. Действия государства должны быть правовыми, демократически легитимными и политически ответственными¹⁶.

В тоже время «контрактное»  государство не означает его ослабление, а свидетельствует об изменениях, которые претерпевает регулятивная деятельность государства, о новых формах контроля за бюрократией и стратегическими звеньями государственного и муниципального управления. Если частные фирмы строят лучше и быстрее жилье для населения или обеспечивают телефонную связь, то правительство, предоставляя им лицензии, имеет больше власти над такими фирмами, чем над организациями, выполнявшими те же функции и принадлежащими самому государству. Именно в первом случае у государства больше возможностей отстаивать интересы населения¹⁷.

На наш взгляд, при рассмотрении менеджерского подхода в государственном  и муниципальном управлении необходимо учитывать ограничения, вытекающие из сохраняющихся достаточно серьезных  отличий менеджмента в государственных/муниципальных  и коммерческих организациях и критериях оценки их деятельности. Так, в государственных и муниципальных структурах в качестве такого критерия, наряду с эффективностью и результативностью, выступает социальная справедливость, имеющая ценностную природу, выходящую за рамки менеджмента. Кроме того, есть одно фундаментальное отличие, связанное с огромным влиянием политики на государственное и муниципальное управление, без учета которого менеджмент превращается лишь в достаточно узкий набор управленческих технологий, применение которых может иметь достаточно ограниченные последствия. Известными сторонниками менеджеризма Д. Осборном и  П. Пластриком признается большая разница между бизнесом и государственным управлением, поскольку государственная организация живет в политической среде, тогда как частный бизнес живет в рыночной экономике.¹⁸ Кроме того, частные организации существуют внутри более крупных систем, или рынков, которые в основном функциональны. Поэтому большинство частных, работающих ради прибыли организаций, имеют четкие цели и задачи. Они знают, как измерять окончательные результаты своей деятельности, работают в условиях конкуренции и испытывают весьма реальные последствия своих успехов или неудач, несут ответственность перед своими потребителями. Поэтому исследования по коммерческому менеджменту сосредоточены, прежде всего, на том, как изменить саму организацию, а не ту систему, внутри которой она существует. Последней задачей занимается не менеджмент, а экономическая теория¹⁹.

Практика последнего десятилетия показала бесперспективность механического заимствования и перенесения на российскую почву многих социальных институтов и практик, хорошо зарекомендовавших себя в других странах. Попадая в непривычный для себя социокультурный контекст, эти институты и практики демонстрируют весьма низкую эффективность, а нередко дают результаты, обратные ожидаемым. Этот вывод в полной мере относится и к попыткам построить в России гражданское общество по «лекалам» развитых стран. Новые вызовы общественного развития, вызванные усложнением контекста политической, социальной и экономической трансформации, создают повышенный спрос на функции и услуги, связанные с потребностью в поддержке как со стороны гражданского общества, так и центров публичной политики. В этом, видимо, кроется глубинный настрой государства поддерживать формат взаимодействия с гражданскими структурами. Таким образом, вопрос о том, в каком направлении будет развиваться дальше этот формат – «корпоративно-бюрократическом» или «гражданско-модернизационном» – остается открытым. Это, видимо, один из тех вопросов, по поводу которого России тоже предстоит сделать определенный выбор.

Глава 3. Оценка эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти как инструмент повышения качества выполнения государственных функций

Рассмотрим показатели оценки результативности деятельности органов исполнительной власти с позиции реализации ими своих публично-нормативных обязательств в части осуществления бюджетных расходов. В соответствии с распоряжением Правительства РФ “Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года” № 1101-р от 30.06.2010 г. представлена одноименная программа. Данная программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года разработана с целью создания условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, реализации долгосрочных приоритетов и целей социально-экономического развития. В Программе сформулированы основные задачи, решение которых должно обеспечить достижение ее цели, а также определены направления деятельности Правительства РФ на 2010–2012 годы. Цель и задачи Программы свидетельствуют о том, что она будет реализовываться в рамках, проводимых в стране административной и бюджетной реформ.

Сроки и ответственные  за выполнение Программы детально закреплены в “Плане мероприятий по реализации в 2010 году Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года”, при этом во всех случаях в качестве исполнителей названы федеральные органы исполнительной власти, и в первую очередь Минфин России, Минэкономразвития России и Минрегион России. Для реализации своих полномочий органы исполнительной власти (ОИВ) имеют соответствующие организационные структуры (совокупность департаментов, управлений и отделов, а также территориальные органы) и аппараты сотрудников (совокупность государственных гражданских служащих и работников, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы). В связи с этим возникает практическая потребность в декомпозиции и трансляции ответственности за выполнение мероприятий Программы с уровня ОИВ на уровни структурных подразделений и сотрудников ОИВ.

Программа предусматривает  комплекс мероприятий по совершенствованию  функционирования, как сектора государственного управления, так и государственного сектора экономики в целом. Серьезные изменения планируется провести также в оптимизации деятельности самих ОИВ — основных исполнителей реформ. Выполнение программы должно обеспечить повышение доступности и качества государственных услуг (функций) при сокращении бюджетных расходов на содержание ОИВ и оптимизации численности государственных гражданских служащих ОИВ, и это представляется непростой задачей. Для ее решения необходимо внимательно проанализировать роль и значение сотрудников в реализации полномочий ОИВ, а также установить зависимости между сокращением бюджетных расходов, оптимизацией численности гражданских служащих и получаемыми социальным и экономическим эффектами.

Следует отметить, что до настоящего времени остается открытым вопрос оценки эффективности и результативности деятельности федеральных ОИВ как с методологической, так и с практической стороны. В научной литературе авторы используют различные подходы к определению и оценке результатов функционирования государственного аппарата. Самое распространенное мнение по данному вопросу заключается в том, что деятельность ОИВ следует оценивать с применением трех укрупненных показателей: индекса социальной эффективности деятельности, индекса экономической эффективности деятельности и индекса результативности деятельности.

Индекс социальной эффективности деятельности следует  рассматривать как показатель, отражающий соотношение запланированных и  достигнутых социальных эффектов. Например, Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года предусмотрено создание условий для повышения к 2025 году средней продолжительности жизни до 75 лет. В настоящее время средняя продолжительность жизни в России составляет 65,94 года, у мужчин — 59,19 лет, а у женщин — 73,1 года. Если правительством страны этот показатель будет достигнут, то следует говорить о социально эффективной деятельности правительства в данном направлении. Можно также определить и степень социальной эффективности деятельности. Так, например, если к 2025 году средняя продолжительность жизни россиян составит 75 лет, то индекс социальной эффективности будет равен 100 % ((75 — 65,94) : (75 — 65,94) х 100 = 100 %), а если средняя продолжительность жизни населения страны составит только 70 лет, то индекс социальной эффективности будет равен 44,81 % ((70 — 65,94) : (75 — 65,94) х 100 = 44,81 %).

Индекс экономической  эффективности деятельности представляет собой стоимостное отношение  результатов деятельности ОИВ и  ресурсов, затраченных на обеспечение их деятельности. При этом следует отметить, что целями деятельности ОИВ является качественное выполнение соответствующих государственных функций и оказание государственных услуг, а не получение прибыли. Такой характер деятельности ОИВ не позволяет оценивать экономическую эффективность его деятельности по правилам, принятым в реальном секторе экономики, где основными индикаторами экономической эффективности деятельности хозяйствующего субъекта являются самоокупаемость, производительность и рентабельность. Но это обстоятельство не говорит о том, что нет возможности определять экономическую эффективность деятельности ОИВ, просто содержание этого индикатора иное, нежели чем для коммерческих организаций. Данный показатель должен отражать экономическую отдачу от деятельности ОИВ и оптимальность его внутренней организации. Для определения этого индекса необходимы значения двух индикаторов в стоимостном выражении: стоимости ресурсов на содержание ОИВ (затрат) и стоимости результатов деятельности ОИВ. Вопрос определения затрат на содержание ОИВ не представляется сложным, так как объем лимитов бюджетных обязательств ОИВ на текущий финансовый год как раз и является теми издержками, которые несет государство на осуществление соответствующих полномочий. Намного сложнее обстоит дело с определением стоимости результатов деятельности ОИВ (такая задача была поставлена еще на старте административной реформы в 2004 году и до настоящего времени окончательно не решена). Определение же этого показателя имеет ключевое значение для определения экономической отдачи от деятельности ОИВ.

Сегодня особую актуальность приобретают вопросы  гармонизации целей деятельности служащих и ОИВ, а также механизмы оценки результативности деятельности сотрудников  ОИВ, стимулирование их к более результативной деятельности при проведении правительственных реформ. Роль и значение сотрудников ОИВ в обеспечении выполнения полномочий ОИВ зависят от таких факторов, как направления деятельности ОИВ и статус сотрудника. Абстрактно направления деятельности ОИВ можно разделить на два вида: внешнее (политическое) и внутреннее (обеспечивающее) направления. К примеру, в настоящее время к внешнему (политическому) направлению деятельности Казначейства России относятся полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, предварительному и текущему контролю за операциями администраторов средств федерального бюджета. К внутреннему (обеспечивающему) направлению деятельности Федерального казначейства относятся полномочия по обеспечению защиты информации, внутреннему контролю и аудиту, финансовому, кадровому, правовому, информационно-техническому и административно-хозяйственному обеспечению. При такой группировке направлений деятельности ОИВ очевидно, что для внешней среды — субъектов, в чьих интересах выполняются государственные функции и оказываются государственные услуги, наибольшее значение имеют сотрудники ОИВ, осуществляющие свои полномочия в рамках политического направления деятельности ОИВ. Вместе с этим политические полномочия не могут быть успешно реализованы без надлежащей внутренней инфраструктуры ОИВ, и в этом плане — обеспечения функционирования ОИВ как надежного инструмента государственного управления — важная роль отводится сотрудникам ОИВ, работающим на внутреннем (обеспечивающем) направлении. В этой связи возникает практическая потребность определения оптимальных долей сотрудников ОИВ внешней и внутренней компетенции.