Оценка эффективности деятельности органов государственной и муниципальной власти

Оптимальность профессиональной деятельности – достижение наилучшего результата в данных условиях при минимальных затратах времени и усилий участников. Профессиональную деятельность в целом мы рассматриваем как активность человека, направленную на получение какого-либо социально-значимого результата. Для управленца это деятельность по производству социальных услуг, то есть она направлена на оптимизацию различного рода процессов и подразумевает несколько видов реальной деятельности (аналитическую, координирующую и пр.), что требует от человека соответствующих профессиональных знаний и умений, профессионально-важных качеств личности, высокой степени профессиональной компетентности и высоких уровней профессионализма. Иными словами, профессионализм является основной значимой характеристикой каждого государственного служащего и основополагающим критерием оценки.

Большие методологические возможности для оценки результативности содержит разработка организации как  идеально-типического конструкта.⁵

Организация как идеально-типический конструкт может служить эталоном, позволяющим достаточно достоверно оценить «хороша» ли органограмма данной организации или «плоха».

В рамках проводимого  исследования обозначим особенности  использования критерия эффективности  в анализе социальной организации. По мнению британских исследователей, «эффективной (продуктивной, рентабельной) программой будет такая, которая выполнена с минимальной затратой средств.⁶ Эффективности можно добиться, сделав минимальные затраты по сравнению с выгодой, или наоборот, с максимальной выгодой по сравнению с затратами, или то и другое с разу. Решающий фактор в этом соотношении – «процесс преобразования затрат в выгоду».

Известные немецкие авторы Й. Хентце, А. Каммел и К. Линдерт, рассматривая эффективность «как достижение цели или решение задачи с наименьшими издержками», дают достаточно дифференцированную характеристику экономической и социальной эффективности.⁷ Согласно их трактовке, экономическая эффективность означает реализацию индивидами целей организации, и, прежде всего производительности труда и рентабельности, за счет экономичного использования ограниченных ресурсов. Социальная же эффективность проявляется в степени достижения индивидуальных целей членами организации и характеризует удовлетворение их ожиданий, желаний, потребностей и интересов. Кроме того, социальная эффективность имеет два основных измерения: ориентация на работу и ориентация на отношения с другими людьми.

Учитывая различные  аспекты социальных взаимодействий, характеристика общей модели эффективности должна включать следующие три параметра: реализацию задач (экономическая эффективность), восприятие труда (социальная эффективность) и партиципацию (участие индивидов в принятии решений).

В научной литературе разработан вопрос об операционализации эффективности, ее конкретных эмпирически проверяемых показателях. Так, Витте Е. выделяет пять групп таких показателей.⁸ Первые три из них характеризуют экономическую эффективность, четвертый и пятый – социальную.

1. Эффективность  результатов деятельности (общая экономическая эффективность, индикаторами измерения которой являются прибыль, рентабельность, производительность, качество удовлетворения спроса).

2. Материальная  эффективность производственного  процесса (индикаторы измерения: отклонения от плана, брак, рекламации, качество продукции, своевременность поставок).

3. Нематериальная  эффективность производства (индикаторы  измерения: точность и время  решения проблемы, готовность к  инновациям, определенность цели, точность и своевременность информации).

4. Установки  на труд (удовлетворенность трудом, инициатива, доля потерь рабочего  времени, жалобы, способность брать  на себя ответственность).

5. Установки  на отношения с другими индивидами (восприятие влияния, готовность  к кооперации, дружба, уважение, доверие, групповая сплоченность).

Экономическая и социальная эффективность могут, как дополнять и усиливать  друг друга, так и противоречить  друг другу. Важная задача управления социальной организацией состоит не только в их повышении, но и в оптимизации  их взаимоотношения, прежде всего на базе экономической эффективности и организационных целей.

Эффективность также можно определить как интегральную, структурированную характеристику деятельности организации, комплексно отражающую ее успешность, соответствие миссии, целям и задачам.

Все перечисленные  определения эффективности опираются  на ее экономическую сущность, которая  поддается расчетам. При оценке эффективности органов государственной власти в целом, и государственной службы как социальной организации важно знать и качественную сторону.

С этой точки  зрения интересным является подход И. Ниссена и Э. Воутилайнена к понятию «эффективность управления», которое они определяют через понятие «эффективная работа».⁹ В соответствии с их представлениями эффективную работу можно охарактеризовать следующим образом:

во-первых, это  полезная работа. Она является важнейшей  составной частью трудового процесса. Никому ненужную, бесполезную работу тоже можно выполнить эффективно, но такая работа в соответствии с  данным определением не является эффективной;

во-вторых, она  оказывает положительное влияние  на выполнение производственных (непроизводственных) заданий каждым работником и на результаты работы его подразделения или  организации в целом. Работа, не связанная  с производственными (непроизводственными) планами отдельного работника и его подразделения, является неэффективной. При эффективной работе внимание уделяется конкретным результатам труда, а не тому, насколько эффективной она кажется со стороны;

в-третьих, эффективная работа является интересной и должна стимулировать и развивать работника. Необходимо постоянно стремиться к тому, чтобы привлекательность работы и ее мотивирующее влияние с годами не проходило, иначе начинают исчезать и основы для эффективного труда. Следует постоянно совершенствовать приемы работы и ее содержание для сохранения к ней интереса;

в-четвертых, эффективная  работа одного работника создает  предпосылки для эффективной  работы других. Наша собственная эффективная  работа содействует повышению эффективности работы наших коллег, что в конечном итоге сказывается самым благоприятным образом на результатах деятельности всей организации и служит основой для выражения благодарности и признания отдельным эффективно работающим членам организации;

в-пятых, эффективная работа является продуктивной, и выполняется она экономично. Продуктивность означает, что производимая продукция отвечает требованиям высокого качества и ее количество достаточное. Экономичность означает, насколько рационально используются рабочие материалы и другие средства (бережливость, экономический расчет, учет материальных средств).

Продуктивность  и экономичность применительно  к органам государственной власти и государственной службе имеют  несколько иное значение, чем при  оценке социальных организаций производственной сферы.

Продуктивность  управления определяется прежде всего  качеством и оптимальным количеством  принимаемых решений, которые затем  должны оказывать положительный  эффект на объект управления, то есть на население. Экономичность государственного управления заключается в рациональном использовании необходимых организационных ресурсов (финансовых, информационных и иных). Наиболее значимым ресурсом остается время, так как главный продукт управленческой деятельности – принятое решение – должно носить оперативный и своевременный характер.

Исходя из вышеизложенного  подхода, целесообразно выделить две  группы параметров, по которым можно  оценить эффективность органов  государственной и муниципальной власти и государственной и муниципальной службы как социальной организации: первая группа параметров касается внешней оценки деятельности органов государственной и муниципальной власти и служащих и включает: полезность деятельности для населения; плановость и результативность; продуктивность и экономичность; вторая группа параметров относится к внутренней оценке организационных основ государственной и муниципальной службы. Наиболее значимы следующие параметры: наличие стимулирующих факторов, воздействующих на работников аппарата; показатели эффективности труда государственных служащих.

Таким образом, радикальные изменения условий  функционирования социальных организаций (становление рыночных отношений, динамизм среды, экономический кризис, изменение  идеологических ориентации, возрастание  нестабильности), а также изменения условий развития самой науки обусловили поиск новых методологических принципов понимания природы организации и принципов работы с нею.

Наиболее значимым параметром, определяющим потенциал  устойчивости деятельности социальной организации является эффективность. Обзор наиболее общих определений параметра организации «эффективность» показывает, что структурированность, многомерность самого понятия означает невозможность отразить вкладываемое в него содержание каким-то одномерным показателем. Поскольку эффективность деятельности определяет потенциал устойчивости, то ее можно принять за критерий устойчивости функционирования организации вместе с другими критериями при осуществлении диагностики организации, что позволяет производить оценку органов государственной и муниципальной власти и государственной и муниципальной службы как социальной организации и сравнивать получаемые при этом показатели в процессе социологического изучения и анализа.

Глава 2. Менеджеризм как новая парадигма эффективного управления

Проблема качественных изменений управления неразрывно связана  с выработкой механизма согласования интересов управляемых и управляющих, которые должны получить основание  в законодательстве, в общественном сознании и политической культуре государственных и муниципальных служащих, политиков и граждан. Объективные потребности общественного развития  на современном этапе органично связаны с необходимостью формирования нового типа государственного и муниципального управления, выработки эффективной стратегии взаимоотношений между государством и обществом, построенных на основе диалоговых, партнерских отношений.

В настоящее  время актуализируется проблема отношений, взаимозависимостей между  социальными институтами. Система  государственного и муниципального управления обладает тем свойством, что изменение одной из ее составляющих в той или иной мере сказывается на остальных. Неслучайно многие проблемы сопряжены с трансформацией статуса и функций органов власти, с качественно иным уровнем открытости администрации, с ее адаптацией к условиям постиндустриального, информационного общества, которое в определенной мере становится реальностью и в России¹⁰.

В последнее  время эффективность власти и  управления связывают с развитием  менеджеристского подхода. Государственный менеджмент как новая трактовка государственного управления возник в 70-е годы прошлого века вместе с развитием школы государственной политики. Он начался с акцента на важности окружения и стратегии высших должностных лиц и  заимствовал из бизнес-школ метод ситуационного анализа («case studies») как основной в исследовании управленческих процессов и обучении менеджменту. Переход от государственного управления к государственному менеджменту означает уход от традиционного институционального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы (как государственные, так и в сфере бизнеса)¹¹.

Менеджеризм привлек  внимание к непоследовательности и противоречивости доктрин, на основе которых строится современное административное государство. После появления этой концепции модели контроля и подотчетности, основанные на принципах иерархии и разделения внутренних и внешних функций, уже больше не принимались безоговорочно. Во многих исследованиях подчеркивается, что позитивные возможности государства определяются не его силой, а способностью создавать и поддерживать «сетевые структуры», в рамках которых оно совместно с частными групповыми интересами вырабатывает и реализует эффективную, согласованную и целенаправленную систему управления. Тем самым государственный менеджмент означает уход от традиционного институционального подхода в сторону изучения реально действующих процедур управления с использованием современных средств анализа управленческих решений и практики их реализации через конкретные программы. Современные исследователи государственного управления сосредоточиваются на изучении коммуникаций, связей и взаимодействий между менеджерами государственных, частных и общественных организаций, поскольку именно в этой сфере принимаются реальные решения и осуществляются управленческие функции¹².

Целевая установка  менеджеризма состоит в переходе от бюрократического поведения к  предпринимательскому в органах власти¹³. Важным концептуальным вызовом последнего времени для бюрократической парадигмы является мнение о том, что органы власти должны быть ведомы клиентом и ориентированы на оказываемые услуги. Рассуждения о клиентах и услугах помогают управляющим вырабатывать альтернативные решения для конкретных проблем, которые они считают заслуживающими внимания. Менеджеризм открыто выступил против традиционных веберовских идей об организациях и о том, как они должны функционировать. Его основные положения следующие:¹⁴

1. Ориентация  на клиента, включая расширение зоны ответственности государственных (муниципальных) учреждений за счет новых сфер потребностей граждан, не входивших ранее в зону ответственности государства. Государственные и муниципальные организации переделывают свои основные операции, чтобы удовлетворять нужды клиентов; используют динамику рынка, то есть конкуренцию и выбор клиента, чтобы создать стимул для сотрудников думать, прежде всего, о клиенте.

2. Рыночная  оценка деятельности государственных и муниципальных структур, когда они отвечают не за выполнение правил, а за достижение результатов. Они модернизируют бюджет, персонал, систему поставок, давая организациям свободу выполнять свои задачи; переориентируют системы контроля таким образом, чтобы решить проблему, а не наказать тех, кто делает ошибки; удаляют ненужные положения, которые мешают инновациям; отменяют регулирование тех организаций, которые материально зависят от них, такие, как низшие уровни государственного управления. Персональная ответственность за качество работы устанавливается через оценку результатов деятельности путем сопоставления с затратами или другими критериями.