Конституционные основы статуса и деятельности Правительства Российской Федерации

Полномочия федеральных министров установлены в ст. 26 ФКЗ «О Правительстве РФ». Согласно данной статье, они участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ; принимают участие в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ, обеспечивают их исполнение, а также обладают иными полномочиями. Правительство РФ решает вопросы с обязательным участием федеральных министров или представителей федеральных министерств, к ведению которых отнесены эти вопросы. При осуществлении своих полномочий федеральные министры подотчетны Правительству РФ, за исключением вопросов, отнесенным Конституцией РФ и федеральными законами к компетенции Президента РФ.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства. Они также вправе подавать заявление об отставке. К примеру, 6 ноября 2012 года был освобожден от должности Министр обороны А.Э Сердюков, а новым Министром обороны был назначен С.К. Шойгу.

Однако существует список ограничений, связанных с пребыванием в составе Правительства РФ, которые установлены в ст. 11 ФКЗ «О Правительстве РФ». К примеру, члены Правительства РФ не вправе быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления и т.д.

Сведения о доходах и об имуществе членов Правительства РФ являются новеллой в нашем законодательстве. Члены Правительства РФ обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно представлять в налоговые органы РФ сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Такие сведения могут быть опубликованы21.

2.5. Отставка Правительства Российской  Федерации

Существует проблема отсутствия четкого законодательного регулирования оснований Конституционной ответственности Правительства РФ. Ответственность Правительства РФ названа в качестве одного из принципов его деятельности в ст. 3 ФКЗ «О Правительстве РФ», однако норм, непосредственно направленных на реализацию данного принципа немного. Конституция определяет ответственность Правительства РФ в целом, это выражается в наличии такой санкции, как отставка22. Не устанавливая четкого основания ответственности Конституция определяет лишь субъект применения (Президент РФ), санкцию (отставка) и процедуру ее применения, в которой участвуют либо только Президент РФ, либо Президент РФ и Государственная Дума23.

Часть 2 статьи 117 Конституции РФ предоставляет Президенту РФ неограниченное право увольнения Правительства РФ в отставку, которое может быть осуществлено им в любое время. Это право выглядит тем сильнее, что Президент РФ не обязан к мотивации своего решения. Таким образом, Правительство РФ отставляется Президентом РФ по утрате доверия, юридически неизмеримого. Подобное установление безосновательного привлечения к ответственности Правительства РФ является несомненным пробелом законодательства РФ. В то же время отставка Правительства РФ никогда не бывает спонтанной. На практике Президент РФ, как правило, давал объяснения своего решения, что происходило в форме публичных заявлений в СМИ. Так, отставка Правительства В.С. Черномырдина в марте 1998 года объяснялась неудовлетворенностью деятельности Правительства РФ, не решившего ряд ключевых вопросов. Последующая отставка Правительства С.В. Кириенко была вызвана дефолтом, в котором преимущественно обвинялся Председатель Правительства. Отставка Правительства Е.М. Примакова мотивировалась отсутствием решительных действий со стороны Правительства РФ по преодолению кризиса. В то же время произвольная отставка Правительства РФ дискредитирует высшее руководства. Нельзя игнорировать тот факт, что Президент РФ Б.Н. Ельцин в 1990-1999 гг. сместил шесть правительств. Примечательна и отставка Правительства М.М. Касьянова в феврале 2004 года, мотивация которой была явно неубедительной24.

Статья 117 Конституции РФ предусматривает два варианта постановки и решения вопроса о доверии Правительству РФ: по инициативе Государственной Думы либо по инициативе Председателя Правительства.

Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. Это означает принципиальное несогласие Государственной Думы с правительственной политикой вообще или по какому-либо важному вопросу и невозможность дальнейшего взаимодействия Государственной Думы с Правительством РФ. Однако решение о выражении недоверия Правительству РФ еще не влечет его отставки. Процедуру выражения недоверия Правительству РФ регулирует гл. 18 Регламента Государственной Думы. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако основания для привлечения Правительства РФ к ответственности Государственной Думой также носят спорный характер. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства РФ либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу.

Председатель Правительства РФ тоже может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству. Такое представление должно быть мотивировано, а текст представления подлежит немедленному распространению среди депутатов Государственной Думы. Обсуждение данного вопроса о доверии Правительству РФ также регулирует гл. 18 Регламента Государственной Думы. Решение о доверии Правительству РФ принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, результаты голосования оформляются постановлением. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент РФ в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ. При этом остается неясным вопрос, с какого момента Правительство РФ считается сформированным. В нашей стране этот момент законодательно не определен. Здесь возможны разные варианты: назначение последнего федерального министра, назначение большинства федеральных министров и даже назначение только председателя Правительства РФ.

Само Правительство РФ также может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ. Правительство может подать в отставку по своей инициативе (вероятнее, по инициативе Председателя Правительства). Мотивом принятия решения об отставке могут быть, например, расхождения между Правительством РФ и Президентом РФ, а также между Председателем Правительства РФ и руководителями федеральных органов исполнительной власти. Инициатива Правительства РФ об отставке может носить протестный характер. Данное право использовалось лишь один раз – 12 сентября 2007 года со стороны Правительства М.Е. Фрадкова25. В случае если Президент РФ принимает отставку, то, следовательно, он имеет намерение назначить нового Председателя Правительства, с которым, предположительно, расхождений не предвидится. Напротив, если отставка отклоняется, это может значить, что Президент РФ желает сохранить данного Председателя Правительства и найден какой-то компромисс, позволяющий Правительству РФ работать дальше26.

Глава 3. Компетенция Правительства Российской       Федерации

3.1. Основные полномочия и проблемы реализации полномочий        Правительства Российской Федерации

Как высший орган федеральной исполнительной власти, Правительство РФ обладает очень широким кругом полномочий. Компетенцию Правительства РФ составляют его общие полномочия, а также полномочия в сфере экономики; бюджета и финансов; в социальной сфере; в сфере науки культуры и образования; природопользования, охраны окружающей среды; обеспечения законности, прав, свобод граждан, борьбы с преступностью; обороны, государственной безопасности РФ; внешней политики и международных отношений.

В числе общих полномочий Правительства РФ, установленных в гл. 3 ФКЗ «О Правительстве РФ», – организация внутренней и внешней политики государства; регулирование в социально-экономической сфере; обеспечение единства системы исполнительной власти в стране, направление и контроль деятельности ее органов; формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации. Также Правительство РФ организует реализацию той внутренней и внешней политики, основные направления которой в соответствии с ч. 3 ст. 80 Конституции РФ определяет Президент РФ.

Основной сферой полномочий и компетенции Правительства РФ является социально-экономическая сфера, которая раскрыта в ст. 14 ФКЗ «О Правительстве РФ». Например, Правительство РФ осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств в стране. Эти полномочия направлены на реализацию ст. 8 Конституции РФ, определяющей рыночную экономику как экономическую основу РФ. Полномочия в части социально-экономического прогнозирования и перспективного планирования должны обеспечивать устойчивое развитие страны. Например, сейчас реализуются Федеральная целевая программа (далее – ФЦП) «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы», ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья до 2013 года». Правительство  РФ также осуществляет управление федеральной собственностью и обладает иными полномочиями в данной сфере.

Полномочия Правительства РФ в сфере бюджета и финансов установлены в ст. 15 ФКЗ «О Правительстве РФ». Например, оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение. В финансовой, кредитной и денежной сфере Правительство РФ должно обеспечивать проведение единой политики, координируя свои решения и действия с Центральным банком РФ27.

Правительство РФ и исполнительная власть в целом является тем институтом, который призван осуществлять конкретные практические меры по реализации ст. 7 Конституции РФ о социальном характере РФ, проводить политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Полномочия Правительства РФ в социальной сфере определены в ст. 16 ФКЗ «О Правительстве РФ». К примеру, оно разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ и т.д. Примером данных мер может служить Постановление Правительства от 31 декабря 2008 года № 1089 «О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда Российской Федерации». Следует отметить, что закон особо не выделяет полномочия Правительства РФ по вопросам пенсионного обеспечения и жилищной политики, хотя именно эти проблемы продолжают оставаться одними из самых острых социальных проблем современной России.

Полномочия Правительства РФ в сфере науки, культуры, образования установлены в ст. 17 ФКЗ «О Правительстве РФ». Например, Правительство РФ обеспечивает государственную поддержку приоритетных направлений прикладной науки, имеющих общегосударственное значение и обладает иными полномочиями. В данное время реализуются несколько федеральных целевых программ по развитию науки и технологий РФ.

Полномочия Правительства в сфере природопользования и охраны окружающей среды установлены в ст. 18 ФКЗ «О Правительстве РФ». Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и обладает рядом иных полномочий. Примером осуществления этих полномочий может служить Распоряжение Правительства РФ от 6 марта 2012 года № 329-р «Об утверждении прилагаемого плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления».

Перечень указанных в ФКЗ «О Правительстве РФ» полномочий не является исчерпывающим. Правительство РФ вправе делегировать осуществление части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти, если эти полномочия не отнесены законодательством к исключительным полномочиям Правительства РФ. Оно также вправе по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ передавать им осуществление части своих полномочий или принимать осуществление части их полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Важным шагом по реформированию Правительства РФ является «ревизия» компетенции Правительства РФ. Его полномочия до июля 2008 года были весьма внушительны по своему объему. Ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 23.07.2008 № 160-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием осуществления полномочий Правительства Российской Федерации». Суть данного закона – освободить Правительство РФ от излишних полномочий, несвойственных ему, и передать некоторые полномочия уполномоченным Правительством РФ федеральным органам исполнительной власти – министерствам, службам и агентствам. Речь идет о полномочиях  второстепенного характера, передача которых не направлена на ослабление роли правительства как высшего исполнительного органа государственной власти28.

Структура Правительства РФ в целом является очень динамичной. С выделением новых министерств, агентств или служб, им делегируются необходимые полномочия из других министерств, агентств или служб. Отдельные службы и агентства могут переходить из подчинения федеральным министерствам в прямое подчинение Правительству РФ. К примеру, в связи с пожарами в 2010 году Россельхоз перешел в прямое подчинение Правительству.