Конституционные основы статуса и деятельности Правительства Российской Федерации

Состав Правительства зависит от системы федеральных органов исполнительной власти. В мае 2012 года в России после вступления в должность Президента РФ В.В. Путина в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти была проведена очередная реорганизация Правительства РФ. К примеру, претерпело изменения Министерство здравоохранения и социального развития: отдельно выделилось Министерство здравоохранения, а социальное развитие вошло в зону ответственности Министерства труда и социальной защиты. Также появились новое Министерство по развитию Дальнего Востока.

Возглавляет Правительство РФ Председатель Правительства, который определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу. В настоящее время Председателем Правительства на основании Указа Президента РФ от 8 мая 2012 года № 612 «О Председателе Правительства Российской Федерации» является Д.А. Медведев, бывший Президентом РФ в 2008-2012 годах.

Количество заместителей Председателя Правительства законодательно не установлено, оно определяется главой государства по представлению Председателя Правительства исходя из потребностей государственного управления. Так Правительство РФ, сформированное 1 марта 2004 года, насчитывало только одного заместителя Председателя, Правительство, сформированное 12 мая 2008 года, – семь заместителей, в том числе два первых заместителя, хотя ни Конституция РФ, ни ФКЗ «О Правительстве РФ» не выделяют категории первых заместителей. На сегодняшний день на основании Указов, подписанных Президентом РФ В.В. Путиным 21 мая 2012 года, Председатель Правительства имеет семь заместителей (И.И. Шувалов, О.Ю. Голодец, А.В. Дворкович, Д.Н. Козак, Д.О. Рогозин, В.Ю. Сурков, А.Г. Хлопонин), в том числе одного первого заместителя – И.И. Шувалова.

Количество федеральных министров зависит от количества Министерств РФ. По состоянию на ноябрь 2012 года в состав Правительства РФ входят следующие министроы: Министр экономического развития А.Р. Белоусов, Министр по развитию Дальнего Востока В.И. Ишаев, Министр природных ресурсов и экологии С.Е. Донской, Министр внутренних дел В.А. Колокольцев, Министр юстиции А.В. Коновалов, Министр иностранных дел С.В. Лавров, Министр образования и науки Д.В. Ливанов, Министр промышленности и торговли Д.В. Мантуров, Министр культуры В.Р. Мединский, Министр спорта В.Л. Мутко, Министр связей и массовых коммуникаций Н.А. Никифоров, Министр энергетики А.В. Новак, Министр по делам гражданской обороны В.А. Пучков, Министр финансов А.Г. Силуанов, Министр здравоохранения В.И. Скворцова, Министр регионального развития И.Н. Слюняев, Министр транспорта М.Ю. Соколов, Министр труда и социальной защиты М.А. Топилин, Министр сельского хозяйства Н.В. Фёдоров, Министр обороны С.К. Шойгу.

В практике правительственной деятельности существует институт «министров без портфеля», которые не являются руководителями определенного органа исполнительной власти, но входят в состав Правительства РФ и пользуются равным голосом с другими его членами. Такими членами Правительства РФ в разное время назначались Е.Г. Ясин, А.Я. Лившиц, К.Д. Лубенченко, В.Ю. Зорин13. В данное время в Правительстве РФ есть один «министр без портфеля» – М.А. Абызов.

2.2. Порядок формирования Правительства Российской Федерации

Конституция РФ отводит особую роль в формировании Правительства РФ Президенту РФ, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства РФ парламенту и утверждению персонального состава Правительства РФ. Это обусловлено конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства РФ, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней.

Президент РФ является инициатором процедуры формирования Правительства РФ, которая начинается с назначения Председателя Правительства. Он назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Такое согласование призвано придать Правительству РФ необходимую устойчивость и авторитетность, создать лучшие условия для взаимодействия законодательной и исполнительной власти14. Однако как показывает российская практика, при подборе кандидата на должность Председателя Правительства Президент РФ, как правило, руководствуется собственными интересами и целями, расстановкой сил между различными группировками внутри президентской команды15.

Конституция РФ устанавливает сроки для внесения в Государственную Думу кандидатуры Председателя Правительства: не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Председателя Правительства Государственной Думой. Необходимость конституционного установления таких сроков диктуется стремлением обеспечить непрерывность функционирования исполнительной власти, не допустить длительного отсутствия полномочного Правительства РФ.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. Процедуру дачи Государственной Думой согласия на назначение Председателя Правительства регулирует гл. 17 Регламента Государственной Думы. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. По толкованию данной нормы велись острые политические и правовые споры. К примеру, Конституционный Суд РФ разъяснил, что Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатах на должность председателя правительства вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата16. Весной и осенью 1998 года Государственная Дума дважды отказала Президенту РФ в согласии на назначение Председателем Правительства С.В. Кириенко и В.С. Черномырдина. На назначение первого из них Государственная Дума на третий раз все же дала согласие, а кандидатуру В.С. Черномырдина в третий раз Президент РФ Б.Н. Ельцин представлять не стал, и Председателем Правительства тогда стал Е.М. Примаков17.

Председатель Правительства представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти не позднее недельного срока после назначения. Эти предложения утверждаются указом Президента РФ, изменения и дополнения в структуру в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. Председатель Правительства предлагает Президенту РФ и кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров.

2.3. Организация деятельности Правительства  Российской Федерации

Организации деятельности Правительства РФ посвящена гл. 4 ФКЗ «О Правительстве РФ». Подробно порядок деятельности Правительства РФ также определяется Регламентом Правительства РФ.

Правительство РФ в соответствии со ст. 116 Конституции РФ действует в пределах срока полномочий Президента РФ и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Данная норма связывает срок полномочий Правительства РФ со сроком полномочий Президента РФ. Решение о сложении полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. Таким образом, максимальный срок деятельности Правительства РФ – шесть лет. С 1993 года российское Правительство уже пять раз слагало свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ. Правительство исполняет свои полномочия, если не вступают в действие нормы Конституции РФ о его отставке либо о досрочном прекращении исполнения полномочий Президентом. Расходы на содержание Правительства РФ определяются в федеральном бюджете.

Важным моментом организации и деятельности Правительства РФ являются его заседания. Они проводятся систематически, не реже одного раза в месяц. Члены Правительства РФ участвуют в заседаниях лично, а в случае невозможности участия они информируют об этом Председателя Правительства. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей. При освобождении Председателя Правительства от должности Президент РФ вправе до назначения нового Председателя Правительства поручить исполнение его обязанностей одному из его заместителей на срок до двух месяцев. В заседаниях Правительства РФ вправе участвовать Представители палат Федерального Собрания, КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ, а также иные лица в соответствии с федеральными законами либо в порядке, установленном Правительством РФ.

Заседания Правительства РФ носят открытый характер. Правительство РФ информирует граждан через СМИ о вопросах, рассмотренных на своих заседаниях, и о принятых по этим вопросам решениях. Однако отдельные вопросы могут рассматриваться и на закрытых заседаниях.

Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществляются в соответствии с его Регламентом. Ряд решений, установленный в ст. 28 ФКЗ «О Правительстве РФ», принимается исключительно на заседаниях. К примеру, принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства РФ, заседания которого проводятся по мере необходимости. Президиум создается в составе Председателя Правительства, его заместителя, министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел и двух-трех других министров. В работе Президиума принимают также участие Президент Российской академии наук и Председатель Центрального банка РФ. Президент РФ также вправе председательствовать на заседаниях Президиума Правительства. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов и они не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ.

Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений, принятых им, образуется Аппарат Правительства РФ, возглавляемый Руководителем Аппарата, который может занимать государственную должность заместителя Председателя Правительства или федерального министра. С 21 мая 2012 года должность Руководителя Аппарата Правительства занимает В.Ю. Сурков.

Правительство РФ для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц18. Также оно вправе создавать координационные органы – комиссии, и совещательные органы – советы. Комиссии образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти и решения определенных задач. Цель создания советов – предварительное рассмотрение вопросов и подготовка по ним предложений рекомендательного характера. По проблемам, имеющим межотраслевое или межтерриториальное (межрегиональное) значение, создаются межведомственные комиссии и советы.

Важным моментом функционирования исполнительной власти выступают взаимоотношения Правительства РФ с Президентом РФ. Чаще всего это происходит путем участия Президента РФ в текущей деятельности Правительства РФ. В частности, некоторые формы взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ отражены в Указе Президента РФ «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации», который в свою очередь говорит о согласовании законопроектов в рамках проведения единой государственной политики, а также указов и распоряжений Президента РФ, касающихся сфер деятельности Правительства РФ. Глава государства также проводит совещания и встречи с Председателем Правительства (иногда в присутствии руководителя Администрации Президента РФ, министров, руководителей отдельных исполнительных органов, с которыми он обсуждает вопросы развития той или иной сферы и которым вправе давать поручения и фактически осуществлять личный контроль за их выполнением)19.

Недавно в РФ был введен новый конституционный институт – ежегодный отчет Правительства РФ в Государственной Думе. Предложение его о введении прозвучало в Послании Президента РФ Федеральному Собранию в 2008 г. Оно обосновывалось необходимостью повышения авторитета Государственной Думы, укреплению демократических институтов и поддержания стабильности. Первый ежегодный отчет Правительства РФ был представлен Государственной Думе 6 апреля 2009 года. Этот институт в некоторой степени выгоден Правительству РФ, т.к. он может быть использован в отстаивании Правительством РФ своей самостоятельности перед Президентом РФ. Однако слабость института отчета Правительства РФ видится в том, что он не порождает определенных правовых последствий, что превращает этот отчет в информационное сообщение, ни к чему не обязывающее стороны. Другая проблема состоит в отсутствии ясных критериев оценки Государственной Думой отчетов Правительства РФ, что позволяет последнему представлять отчет в произвольном виде20.

2.4. Полномочия членов Правительства  Российской Федерации

Статус Председателя Правительства имеет значительные особенности, которые обусловлены его конституционно-правовым положением. Исключительными конституционными полномочиями Председателя Правительства РФ являются следующие права. Во-первых, право ставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Во-вторых, право временного исполнения обязанностей Президента РФ, предусмотренное ст. 92 Конституции РФ.

Полномочия Председателя Правительства также указаны в ст. 24 ФКЗ «О Правительстве». К примеру, Председатель Правительства ведет заседания Правительства РФ, обладая правом решающего голоса; представляет Правительство РФ внутри страны и за пределами территории РФ и обладает рядом иных полномочий. Он систематически информирует Президента РФ о работе Правительства РФ, координирует деятельность федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Также он периодически проводит совещания с заместителями, где рассматривает состояния выполнения программ и планов, принимает решения по оперативным вопросам и согласовывает с членами Правительства РФ мероприятия на текущий период.

Председатель Правительства РФ освобождается от должности Президентом РФ: по заявлению Председателя Правительства об отставке или в случае невозможности исполнения им своих полномочий.

Заместители Председателя Правительства занимают важное место среди членов этого органа государственной власти. Их полномочия указаны в ст. 25 ФКЗ «О Правительстве РФ». Например, они участвуют с правом решающего голоса в заседаниях Правительства РФ, в выработке и реализации политики Правительства РФ; участвуют в подготовке постановлений и распоряжений Правительства РФ и обеспечивают их исполнение и обладают рядом иных полномочий.