Государственное управление: понятие, признаки, функции

Одна из главных  задач — обеспечить стабильность правового положения государственного служащего и установить возможность его карьерного и профессионального продвижения. Каждый государственный служащий должен знать, в каком именно случае ему полагается следующая должность с повышением размера денежного содержания и присвоение очередного классного чина, дипломатического ранга, воинского или специального звания.

Прочность правового  положения государственного служащего, продвижение по службе наряду с повышением денежного содержания, предоставлением других гарантий социального характера должны повысить престиж государственной службы. Это особенно важно для привлечения в государственный аппарат молодых и квалифицированных специалистов с целью омоложения кадрового состава и повышения квалификации государственных служащих среднего звена, играющего существенную роль в практической реализации задач и функций государства.

Одной из основных идей изменения законодательства является фактический отказ от использования при регулирования государственно-служебных отношений норм трудового законодательства и переход на регулирование их нормами административного права по вопросам гражданской, военной, правоохранительной служб.

Из числа  наиболее острых проблем, которые предстоит  решить в ходе осуществления мероприятий, предусмотренных Федеральной программой реформирования государственной службы, следует выделить следующие.

1. Оптимизация численности федеральных государственных служащих.

В государственном  аппарате начиная с 1992 г. происходили  и до сих пор проводятся нескончаемые структурные преобразования, по большей части без достаточной научной проработки. В результате вместо сокращения и упрощения происходит разбухание аппарата: за период с 1992 по 2002 гг., численность государственных служащих и иных работников в органах государственной власти и местного самоуправления увеличилась в 1,8 раза.

Начиная с 1995 г. Правительством проводился ряд мероприятий с целью ликвидации или слияния некоторых параллельно действующих министерств и ведомств. Эта задача постоянно актуальна, но особенно в современных условиях, когда количество государственных служащих чрезмерно велико. В связи с этим Президент еще в 2001 г. Ставил одной из важнейших задач прекратить рост числа федеральных чиновников. В своем Послании Федеральному Собранию 16 мая 2003 г. Президент отмечал: «Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти голод на современных эффективных управленцев. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу».

23 июля 2003 г.  был издан Указ Президента  РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах». Планировалось устранить избыточные функции министерств и ведомств, одновременно сократить численность государственных служащих и установить им денежное содержание с учетом квалификации и персональной эффективности.

В ходе реализации указов Президента от 9 марта 2004 г. «О системе  и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 10 апреля 2004 г. «О совершенствовании оплаты труда лиц замещающих отдельные государственные должности Российское Федерации, и лиц, замещающих отдельные должности федеральной государственной службы», сокращена численность работников центральных аппаратов этих органов примерно на 20%, а за счет этого повышены размеры денежного содержания лиц, состоящих на государственной службе в этих органах.

Однако задача оптимизации численности государственных  служащих в аппаратах всех ветвей государственной власти не завершена и по-прежнему остается злободневной.

2. Улучшение качественного состава федеральные государственных служащих важно осуществить прежде всего по профессиональному уровню. На начало 2002т. доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73%. Однако только 40% государственных служащих имели высшее образование по специальностям экономического и управленческого» профиля, 22% — юридическое образование, а 4,8% вообще не имели профессионального образования. При этом профессиональный уровень государственных служащих, к сожалению, продолжает снижаться. Имеющиеся образовательные учреждения в целом не обеспечивают необходимый уровень.

Поэтому важно  реализовать требование Федеральной программы «Реформирование государственной службы (2003—2005 годы)» о том, чтобы совершенствовать подготовку, переподготовку и повышение квалификации федеральных государственных служащих, создать систему непрерывного их профессионального образования, совершенствовать стандарты и программы подготовки и профессионального развития кадрового состава федеральной государственной службы на основе открытого конкурсного отбора этих программ, а также образовательных учреждений.

Нельзя мириться с тем, что поступление граждан на государственную службу и должностной рост государственных служащих зачастую в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Крупные провалы в экономике явились следствием, в числе прочего, ошибок, допущенных в подборе членов правительств некоторых субъектов Федерации, глав администраций и других руководящих кадров.

Улучшение кадрового  состава федеральной государственной  службы должно достигаться путем соблюдения установленных требований по отбору лучших кандидатов для замещения должностей государственной службы, объективной оценки результатов деятельности федеральных государственных служащих при проведении аттестации и квалификационного экзамена.

3. Усиление борьбы с коррупцией в государственном аппарате — одна из неотложных задач государства. Значительная коррумпированность государственных служащих стала большим злом. Как отмечалось в Указе Президента РФ от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», коррупция ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принцип законности, препятствует проведению экономических реформ. К сожалению, меры, предусмотренные этим Указом, не дали должных результатов. Коррупция, как ржавчина, поразила государственные структуры, стала надежным прикрытием организованной преступности. Вымогательством взяток страдает практика приватизации, лицензирования предпринимательской деятельности, регулирования внешнеэкономических связей, распределения бюджетных средств, передачи в аренду недвижимости. Поборы получили распространение в системе высшего образования и сфере коммунальных услуг, органах внутренних дел, таможенных и других правоохранительных органах. Изобличение коррумпированных государственных служащих стало важнейшим условием нравственного оздоровления общества.

Однако большая  часть коррумпированных лиц по-прежнему остаются безнаказанными из-за пробелов в законодательстве о государственной службе. Требуется устранить и серьезные недостатки в деятельности правоохранительных органов и суда по борьбе с коррупцией.

24 ноября 2003 г.  издан Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией». При Совете созданы две комиссии: по противодействию коррупции и по разрешению конфликта интересов. Согласно Указу Совет образован в целях противодействия коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Федерации и органах местного самоуправления. Кроме того, новая структура должна будет работать над устранением причин и условий, порождающих коррупцию, искоренением злоупотреблений и пресечением преступлений с использованием должностного положения, обеспечением соблюдения норм служебной этики государственными служащими, созданием благоприятных условий для развития экономики страны. В состав Совета входят: Председатель Правительства, председатели обеих палат парламента, руководители Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов РФ.

Создание Совета по борьбе с коррупцией должно способствовать и упорядочению законодательства, и  усилению общественного контроля. Однако это консультативный орган при Президенте. Его работа будет носить больше рекомендательный характер. Главный смысл антикоррупционной политики — это устранение причин, порождающих коррупцию, прежде всего неэффективности системы управления.

20 апреля 2004 г.  Государственная Дума также образовала Комиссию по противодействию коррупции. Средства ее борьбы — специфические. Комиссия будет анализировать федеральное законодательство, выявлять положения, способствующие возникновению и распространению коррупции. Члены Комиссии будут готовить предложения, как эти нормы изменить. По ряду ситуаций возможно участие Комиссии и в конкретных делах, но подменять правоохранительные органы она не будет.

4. Повышение престижа федеральной государственной службы и авторитета федеральных государственных служащих является необходимым условием улучшения кадрового состава государственного аппарата, качественного исполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг.

К сожалению, наблюдается  безразличие, безынициативность, слабая заинтересованность значительного числа государственных служащих в результатах своей профессиональной служебной деятельности, как из-за недостаточного денежного содержания, так и из-за неопределенности в будущем при проведении организационно-штатных мероприятий, непрочности служебного положения, особенно тех из них, которые работают не по профилю имеющегося образования и заменяются по мере пополнения государственного аппарата лицами, получившими необходимое профессиональное образование.

Хотя размеры  денежного содержания федеральных  государственных гражданских служащих, военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы неоднократно повышались в последние годы, их труд по сравнению с трудом соответствующих специалистов в негосударственном секторе экономики недооценен. Этот разрыв в оплате труда создает определенную социальную напряжённость, а также является одной из причин ухода наиболее квалифицированных специалистов из государственных органов. А государственные служащие с недостаточным денежным содержанием стремятся извлечь пользу из своего служебного положения, в том числе посредством получения взяток. Поэтому материальное, финансовое и социальное положение государственных служащих нуждается в улучшении. Разумеется, решение этой задачи связано с формированием сильного и здорового государственного бюджета, с созданием эффективной системы сбора налогов и т.д. Но проблему необходимо решать в целях повышения престижа государственной службы и, следовательно, стимулирования притока в государственный аппарат квалифицированных специалистов.

В ходе осуществления  мероприятий, предусмотренных федеральной программой реформирования государственной службы, предполагается решение этой проблемы путем оптимизации оплаты труда государственных служащих. Это повысит конкурентоспособность государства как нанимателя (работодателя) и улучшит профессиональный и половозрастной состав государственных служащих.

5. Укрепление служебной дисциплины в государственном аппарате также является одной из неотложных задач. Резкое снижение служебной дисциплины в государственном аппарате — следствие как непрерывных организационно-штатных мероприятий, недостаточной личной заинтересованности государственных служащих в результатах своего труда, так и ослабления требовательности со стороны руководителей всех уровней к себе и своим подчиненным. Правовой нигилизм порой не знает границ. Законы, акты Президента и Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов Федерации зачастую просто не выполняются, меры ответственности за нарушения законности и служебной дисциплины, если и применяются, то часто не приносят должного результата. Почти отсутствует реакция на критику со стороны средств массовой информации. Для многих государственных служащих стали характерными махровый бюрократизм, формальное выполнение, а фактически невыполнение своих должностных обязанностей. Об этом свидетельствует большое количество жалоб, поступающих в органы исполнительной власти по поводу различных нарушений прав граждан. Более трети писем, поступающих ежегодно в федеральные государственные органы, — жалобы на бюрократизм и самоуправство чиновников, их халатность влечет отчуждение людей от власти, создает атмосферу неверия в эффективность преобразований, осуществляемых в стране.

Не случайно поэтому 6 июня 1996 г. Президент издал  специальный Указ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной  службы». Наиболее серьезными должностными проступками названы те, которые приводят к нарушению или неисполнению федеральных законов, указов Президента и решений судов. Согласно Указу, руководители федеральных органов исполнительной власти и главы исполнительной власти субъектов Федерации несут персональную ответственность за состояние исполнительской дисциплины в руководимых ими органах.

Одной из мер  укрепления служебной дисциплины на государственной службе является запланированное Федеральной программой реформирования государственной службы внедрение должностных (служебных) регламентов государственных служащих. Этими документами будут определяться обязанности, полномочия и меры ответственности государственных служащих применительно к замещаемым должностям государственной службы. В новых правовых актах подробно излагается порядок применения поощрений и дисциплинарных взысканий, а также предусмотрено внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе. Новеллой является и законодательное регулирование профессиональной этики государственных служащих, что важно для укрепления служебной дисциплины.