Государственное управление: понятие, признаки, функции

Фактически  же традиционными правовыми формами  именно регулирования в его четком юридическом смысле являются все  нормативные правовые акты. Административно-правовое регулирование, суть которого отражает место административного права в правовой системе Российской Федерации, юридически выражает государственное регулирование как ведущую функцию государственного управления. Тем самым обеспечивается поддержание управляемой системы в заданном режиме. При этом решаются различного рода вопросы общего либо индивидуального характера, возникающие по тем или иным причинам в управляемых отраслях или сферах. Именно в таком смысле звучат часто употребляемые в управленческой практике трафареты: "вопрос урегулирован", "урегулированы возникшие разногласия" и т.п. Собственно исполнительная деятельность, каковой является государственное управление, обязательно предполагает оперативное регулирование текущих управленческих взаимосвязей, их защиту, а также контроль за состоянием управляемой системы.

Следовательно, на основе анализа функциональной структуры  управления невозможно противопоставлять  государственное регулирование  и государственное управление. Тем  не менее были предприняты попытки  разграничить его с государственным  управлением уже в чисто административно-правовом смысле.

Так, в содержание государственного регулирования стали  включать управляющее воздействие  на не подчиненные данному органу исполнительной власти объекты, в то время как управление квалифицируется  в качестве воздействия на подчиненные (подведомственные) объекты.

В другом варианте предполагается, что деятельность негосударственных  объектов регулируется, а государственных - управляется.

В действительности управленческая практика и ее юридическое  оформление подобные варианты разграничения управления и регулирования не подтверждают.

Так, федеральные  министерства непосредственно управляют  соответствующими субъектами в рамках установленной для них сферы  деятельности. Но одновременно они  координируют в этой сфере деятельность других федеральных органов исполнительной власти, организационно им не подчиненных. Следовательно, в компетенции министерств закрепляются их возможности не только управлять подчиненными объектами, но и координировать деятельность не подчиненных объектов. При этом имеется в виду осуществление ими этой управленческой функции (координации) в отношении не только исполнительных органов, но и, что принципиально важно, юридических и физических лиц. Например, Министерство природных ресурсов РФ является органом управления подчиненными ему территориальными органами. Налицо подтверждение того факта, что министерство осуществляет управление подведомственными объектами. Одновременно оно координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов. Полномочия министерства определены таким образом, что его решения в пределах компетенции обязательны для исполнения органами исполнительной власти, недропользователями, водопользователями и лесопользователями независимо от формы их собственности и ведомственной принадлежности.

По своей  сути министерская координация свидетельствует  о том, что фактически в ней  находит свое специфическое выражение  регулирующая функция. И об этом недвусмысленно говорится в нормативных актах, регламентирующих административно-правовой статус федеральных министерств.

Естественно, что  объектом регулирования в названных  случаях являются, в первую очередь, подведомственные этим министерствам  организации. Но это не исключает  из числа таких объектов и неподведомственные организации. Так, Министерство здравоохранения и социального развития РФ регулирует деятельность учреждений здравоохранения независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

Итак, на примере  министерств допустим вывод о том, что в деятельности этого основного звена системы федеральных органов исполнительной власти представлены начала и управления, и регулирования. Фактически нормативное регулирование осуществляется отраслевыми министерствами в целях упорядочивающего воздействия прежде всего на объекты данной отраслевой принадлежности, а также и вне этих пределов; ими осуществляется и внутриотраслевой (часто и внеотраслевой) контроль.

Фактически  нет таких органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, которые не осуществляли бы в определенном объеме регулирующие функции. Так, Правительство РФ осуществляет регулирование в социально-экономической сфере, экономических процессов, валютное регулирование и т.п. Причем Правительство регулирует деятельность организационно подчиненных ему органов исполнительной власти, а также и не подчиненных ему органов исполнительной власти субъектов Федерации. Среди федеральных органов исполнительной власти есть осуществляющие регулирование естественных монополий в области связи, транспорта и энергетики. Все они в той или иной форме при реализации своей компетенции используют юридически властные полномочия надведомственного характера, причем указанные полномочия распространяются на объекты как государственной, так и других форм собственности. В силу этого нет никаких оснований для того, чтобы управление адресовать только объектам государственной собственности, а регулирование - только объектам негосударственной собственности.

Регулирующие  функции "в установленной сфере деятельности" возложены фактически на все виды органов исполнительной власти.

При осуществлении  регулирующих и координирующих функций  все названные органы в том  или ином объеме используют надведомственные (юридически властные) полномочия в отношении объектов независимо от их ведомственной принадлежности и формы собственности.

На основе изложенного  очевидно, что каждый орган исполнительной власти осуществляет государственное  управление, в механизме которого в большем или меньшем объеме представлены элементы государственного регулирования. В подобном смысле государственное управление шире по своему объему, чем государственное регулирование.

Таким образом, государственное регулирование  не может противопоставляться государственному управлению в силу того, что фактически их характеризуют одни и те же признаки. Таковы исходные позиции, подводящие к специальному анализу административного права.

2. Общая  характеристика современного законодательства  о государственной службе.

Россия, став в декабре 1991 г. правопреемницей Советского Союза, унаследовала и то, что было накоплено в области кадровой работы. К правовым преобразованиям по вопросам государственной службы как в центре, так и на местах она тогда еще не была готова. На первых порах приходилось руководствоваться ранее действовавшим законодательством СССР. Практика нового нормотворчества по вопросам государственной службы, как и всего нового российского законодательства, складывалась постепенно. Реформа государственной службы вызывалась потребностями происходивших в стране преобразований. Россия встала на путь перехода к новой общественной системе, что предполагало изменения во всех сферах жизни, а главное — коренную перестройку отношений собственности и системы власти. Поэтому и реформа государственной службы проходила и проходит как часть комплексного преобразования законодательства и государственного аппарата, ориентированных на защиту прав и свобод граждан в новом демократическом государстве.

В первую очередь  необходимо было установить, какие акты бывшего СССР жизнеспособны, а какие устарели либо противоречат новым условиям России. При создании новой российской государственности был учтен опыт решения вопросов государственной службы, накопленный в дореволюционной России и в советский период государственного строительства. Постепенно формировалось и новое законодательство в области государственной службы.

Царская Россия имела детально разработанное законодательство о государственной службе. Его  основу заложил Петр I, введя в 1722 г. Табель о рангах — единую систему должностей и чинов.       Этот документ, просуществовавший до ноября 1917 г., имел глубокий смысл, способствуя упрочению централизованного государства и упорядочению государственного управления, он четко определял положение человека в обществе и меру его ответственности перед государством. Во многом именно эта идея петровской Табели о рангах была использована при разработке в постсоветский период проекта общероссийского закона о государственной службе и последующих связанных с ним нормативных правовых актов.

    Одним из первых  актов советской власти был  декрет от 10  ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Его издание объяснялось рядом причин, но прежде всего идеей слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества, полного объединения законодательных и управленческих функций в руках представительных учреждений. Система должностей и чинов была заменена партийно-государственной номенклатурой, просуществовавшей весь советский период до начала перестройки в 1987 г. В СССР выработкой кадровой политики занималась коммунистическая партия. Ее решения служили основой правового регулирования государственной службы. В СССР не было закона о государственной службе, и о ее правовой регламентации говорилось очень мало. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Порядок комплектования должностей государственных служащих был определен в конституциях, законах о советах министров и о местных советах народных депутатов, в правительственных постановлениях и ряде других нормативных правовых актов. В них были определены также конкретные органы и должностные лица, правомочные решать вопросы комплектования должностей государственных служащих. Применялись Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г.; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях управления; Единая номенклатура должностей, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.; Перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров и некоторые другие акты.

Хотя формально  подбор и расстановка кадров осуществлялись с учетом их политических, деловых  и личных качеств, однако ввиду отсутствия строгой нормативной правовой основы вопросы продвижения по службе решались по усмотрение руководства. Результатом этого было отсутствие должной специализации и профессионализма в деятельности государственных служащих, особенно на низших и средних уровнях государственного управления.

В основу организации работы с кадрами в СССР были положены принцип партийности и принцип номенклатуры должностей. Последний означал, что все должности государственных служащих делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых поручалось определенному органу или должностному лицу. Цель этого деления состояла в том, чтобы весь объем работы по комплектованию должностей государственных служащих распределить между конкретными органами (должностными лицами) с учетом важности должностей, так как в номенклатуре должностей отражался уровень квалификации и профиль подготовки специалиста, который должен занимать должность согласно штатному расписанию. К тому же этот принцип позволял (и это главное) установить персональную ответственность должностных лиц за комплектование конкретных должностей.

Существовал также  перечень должностей (номенклатура), кандидатуры на которые утверждались партийными органами различного уровня. Право назначения руководителей хозяйственных, правоохранительных, военных, профсоюзных и иных ведомств и организаций было распределено между иерархическими структурами КПСС: номенклатура Политбюро, номенклатура Секретариата ЦК, номенклатура отделов ЦК, номенклатура обкомов (крайкомов), номенклатура райкомов. Подбор кадров осуществлялся через орготделы соответствующих комитетов КПСС.

Партийные органы, осуществляя кадровую политику, определяли номенклатурные должности, на которые  в связи с их особой значимостью в политическом, хозяйственном или социально-культурном отношении необходимо было поставить людей, способных проводить в жизнь политику партии, ее решения. При назначении на любой пост от претендента требовалась верность КПСС, и в дальнейшем он нес ответственность в первую очередь перед правящей партией. Администраторы, занимавшие значительные должности, одновременно включались в состав ЦС КПСС и ее руководящие органы, вплоть до районных. Тем самым они уже по Уставу КПСС были обязаны исполнять директивы соответствующих комитетов партии и требовать того же от подчиненных. Так обеспечивалась руководящая и направляющая роль КПСС в государстве и обществе.

     В  1987 г. начался и в декабре  1991 г. закончился демонтаж партийно-государственной  машины СССР. Но была разрушена  лишь ее часть — партийная  надстройка, а советский аппарат  остался почти в том же виде, в котором пребывал десятилетия. После распада СССР в России стала складываться многопартийность и кадровая политика еще не получила до сих пор четкого и официального выражения. Однако принцип номенклатуры, как одна из основ организации государственной службы, при принятии Конституции 1993 г. был сохранен. Так, ст. 83 установила компетенцию Президента по назначению на должность и освобождению от должности полномочных представителей Президента РФ, высшее командование Вооруженных Сил РФ, полномочных представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Сохранение принципа номенклатуры оправдано тем, что его применение обусловливает зависимость государственных служащих, а также других лиц от органов или должностных лиц, которыми они назначаются на должности, и освобождаются от должностей.

Реформа российской государственной  службы неразрывно связана с осуществлением экономических, социальных и политических преобразований. Это подтверждает и мировой опыт. Первое, что сделали после войны, например, Австрия, Италия, ФРГ, Франция, Финляндия, — провели реформу своих государственных служб. Рамочный закон о государственной службе в ФРГ был принят в 1947 г., подобные законы в других странах Европы — в 1946 г., и в течение двух-трех лет. Они были конкретизированы законами о доходах и пенсиях государственных служащих, о порядке прохождения службы и др. Только проведя реформу государственной службы, эти страны приступили к экономическим реформам.