Государственное управление: понятие, признаки, функции

Россия же явно затянула с реформой государственной службы. Сейчас уже совершенно ясно, что во многом по этой причине другие реформы явно вязнут в трясине аппаратного бюрократизма. В органы государственной власти России на волне демократических преобразований пришло много новых людей, не имевших знаний и опыта аппаратной работы. Экономическая реформа, открывшая дорогу частной инициативе, одновременно открыла все кабинеты государственных органов и органов местного самоуправления для частного интереса. В итоге неисполнение законов и даже коррупция стали нормой. Прикрываясь необходимостью осуществления политики реформ либо, наоборот, необходимостью защиты от произвола Центра, органы власти на местах стали комплектоваться и еще нередко продолжают комплектоваться и сейчас по принципу личной преданности руководителю, клановой и корпоративной солидарности.

Поскольку функционирование государственного аппарата в значительной степени не соответствовало задачам осуществления реформ, причем в его деятельности часто прослеживалась не только некомпетентность, неэффективность и неоперативность, а нередко и прямое неисполнение законов, актов Президента, Правительства и других органов власти, возникла настоятельная необходимость в проведении реформы государственной службы.

Цель реформирования государственной  службы на первых порах (примерно до 2000 г.) состояла в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в тех и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокопрофессиональный, экономичный и дисциплинированный. Для этого требовалось установить и соответствующий административно-правовой статус государственных служащих.                                        

Первоначально тезисы реформирования государственной службы в нашей  стране были опубликованы в 1993 г. В их разработке приняли участие, кроме депутатов, представители министерств юстиции; труда, иностранных дел, финансов, Аппарата Правительства и Администрации Президента. Отдельные положения тезисов тогдашней концепции получили свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. Положение стало промежуточным, временным нормативным правовым актом в становлении федеральной государственной службы.

Принципиально важная роль в правовом регулировании государственной службы принадлежит Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г. Именно ею определены государственные должности Российской Федерации, предназначенные для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, что имеет основополагающее значение и в настоящее время для отграничения этих должностей, не относящихся к государственной службе, от должностей государственной службы и правового регулирования многих других вопросов государственной службы. В Конституции определена также компетенция Президента, Совета Федерации и Государственной Думы по назначению на должности и освобождению от должностей государственных служащих. Она содержит такие принципы, как равный доступ граждан к государственной службе, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и некоторые другие положения, касающиеся подбора и расстановки руководящих кадров государственных органов.

31 июля 1995 г.  впервые был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», который установил правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения ими государственной службы. Основная цель Закона — создание единой общефедеральной правовой базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Это должно было способствовать утверждению единой системы государственной службы в стране, стать одной из важных опор ее государственной целостности.

До реформы государственной  службы, начатой в 1992 г., в отечественном законодательстве не было официального, нормативно закрепленного определения понятия «государственная служба». В юридической литературе (учебниках, научных статьях) под государственной службой понималось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. Иначе говоря, понятие «государственная служба» связывалось с понятием «государственный служащий», при этом государственными считались все служащие, работавшие в любой государственной организации, а не только в государственных органах.

Согласно Закону об основах государственной службы РФ к государственным служащим были отнесены только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Этим Законом государственные должности в государственных органах были разделены на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от своего назначения. Государственные должности категории «А» — это должности, устанавливаемые Конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Государственные должности государственной службы категории «Б» — это должности, устанавливаемые законодательством для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А». Государственные должности государственной службы категории «В» учреждались государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий. Исходя из такого деления этих должностей, в Законе было дано определение понятия «государственная служба»; под ней понималась профессиональная деятельность лиц, замещавших должности категорий «Б» и «В», по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов.

В этом Законе были даны определения и других фундаментальных  понятий — государственной должности, государственного служащего и др. Закон не только повышал требования к государственным служащим, их обязанностям, но и создавал гарантии их правовой и социальной защищенности.

Закон был базовым (до его отмены 27 июля 2004 г.) для законодательных и других нормативных правовых актов, обеспечивал реализацию его положений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Он предусматривал право субъектов Федерации самостоятельно регулировать многие вопросы государственной службы с учетом местных условий и обычаев. Тогда еще не было установлено деление государственной службы на три ее вида, но Закон определял, что на его основе устанавливаются федеральными законами особенности государственной службы в отдельных государственных органах (дипломатическая, военная, в органах внутренних дел, в учреждениях и органах прокуратуры, таможенных и других органах).

В период с 1995 по 2003 г. была проделана значительная работа по реализации требований Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» и созданию такой правовой базы, которая позволяла бы осуществлять практические меры по дальнейшему укреплению органов государственной власти, и прежде всего органов исполнительной власти, государственными служащими, отвечающими современным требованиям по своей профессиональной подготовке, деловым и личностным качествам. Однако ряд запланированных к принятию федеральных законов разработан не был.

Были приняты  десятки федеральных законов, касающихся отдельных категорий государственных служащих: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп.), федеральные законы от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп.), от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и доп.), от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» (с изм. и доп.), от 21 июля  1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (с изм. и доп.), от 12 июля 1999 г. «О материальной ответственности военнослужащих» и др.

Для практической организации и повседневного  функционирования государственной службы были изданы указы Президента РФ от 11 января 1995 г. «О государственных должностях Российской Федерации», от 3 сентября 1997 г. «Об утверждении перечней государственных Должностей федеральной государственной службы» (с изм. и доп.), от 9 апреля 1997 г. «О денежном содержании федеральных государственных служащих», от 16 сентября 1999 г. «Вопросы прохождения военной службы» и др.

Многие вопросы  федеральной государственной службы были урегулированы дисциплинарными уставами, положениями о конкретных органах и нормативными правовыми актами Правительства, министерств и ведомств. Роль Правительства особенно важна в организации исполнения законов и указов Президента, прежде всего в сфере подготовки и повышения профессиональной квалификации, материального и социального обеспечения государственных служащих.

Руководители государственных органов разных уровней за указанный период приобрели немалый опыт по применению законодательства о государственной службе. Однако накопленный за предыдущие годы опыт работы с кадрами государственного аппарата и правового регулирования государственной службы в условиях, по сути, нового строя имеет не только положительную, но и отрицательную составляющую: к 2001 г. еще не была создана эффективная государственная служба, качественно управляющая государством. Поэтому для устранения имевшихся недостатков в регулировании государственно-служебных отношений на новом этапе развития нашего государства была разработана Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Президентом 15 августа 2001 г. Одновременно создали Комиссию по вопросам реформирования государственной службы. На нее была возложена задача подготовить проекты программы дальнейшего реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, а также состыковать их с финансовыми возможностями государства. Выполнение этой работы планируется на ряд лет.

Указом Президента от 16 июля 2004 г. «О мерах по совершенствованию государственного управления» утвержден состав Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы. Эта рабочая группа образована при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления.

Целями дальнейшего  реформирования государственной службы являются кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации, а также проводимых в стране административной, судебной, военной и других реформ.

Для достижения этих целей в федеральной программе  «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003— 2005 годы)», утвержденной Указом Президента от 19 ноября 2002 г., предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной службы.

Главными направлениями  дальнейшего реформирования государственной службы являются:

- создание комплексной  нормативной правовой основы  регулирования государственной службы Российской Федерации;

- разработка  эффективных механизмов проведения  кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;

- выработка  мер по совершенствованию оплаты  труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;

- внедрение  программ подготовки кадров для  государственной службы Российской  Федерации и профессионального  развития государственных служащих;

- реформирование  системы управления государственной службой РФ.

Ожидается, что  результатами реализации Программы  станут:

- приведение  нормативной правовой базы системы  государственной службы в соответствие  со сложившимися общественными  отношениями и новыми экономическими условиями;

- создание профессиональной  государственной службы на основе  принципов учета и оценки результатов  служебной деятельности государственных служащих;

- внедрение  должностных (служебных) регламентов  государственных служащих;                   

- достижение качественного уровня исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг;

- создание условий  для открытости и подконтрольности  деятельности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу;

- создание основы  для совершенствования финансово-экономического обеспечения федеральной государственной службы;

- повышение  эффективности кадровой политики  в системе государственной службы в целях улучшения кадрового состава государственных служащих;

- внедрение  механизмов выявления и разрешения  конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих;

- повышение профессионального уровня государственных служащих;

- оптимизация  численности федеральных государственных  служащих;

- создание материально-технических  условий для эффективного исполнения федеральными государственными служащими должностных (служебных) обязанностей;

- формирование  системы управления государственной  службой.

Таким образом, в результате реализации планируемых  мероприятий необходимо иметь ответственного, высококвалифицированного и высокооплачиваемого государственного служащего на всех уровнях власти, максимально открытого в своих действиях. Законодательством должно быть гарантировано право гражданина на получение любой информации о государственной службе, не составляющей военную или государственную тайну. Государственная служба должна быть не только открытой, но и публичной, эффективной и по возможности компактной и строиться по вертикальной соподчиненной системе с определением видов службы. Законодательные и другие нормативные правовые акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы.