Государственная служба в России в XIX веке

Условием принятия на государственную службу было обладание гражданской честью. Лица, запятнавшие себя преступлениями или порочным поведением, например, подвергнутые наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на государственную службу не принимались. Особо подчеркивалось, что священнослужителям, добровольно сложившим с себя духовный сан, запрещалось поступать на службу: священникам в течение 10 лет, диаконам - 6. При лишении сана за неблагочинные поступки и пороки священники не могли быть приняты на службу в течение 20 лет, диаконы - 12.

Наиболее ярко чинопочитание отражалось в титуловании. В начале XX в. такими общими титулами стали: для I и II классов - «Ваше высокопревосходительство», для III и IV классов — «Ваше превосходительство», для V класса — «Ваше высокородие», для VI—VIII классов, — «Ваше высокоблагородие», для IX-XIV классов - «Ваше благородие»¹³.

Все вопросы, касавшиеся определения на службу и должность, увольнения в отставку и перемещений по службе до коллежского асессора включительно, должны были решаться в Комитете о службе гражданских чиновников, а также Инспекторским отделом¹⁴.

Лицо, желающее служить, должно было подать соответствующему начальнику прошение на имя императора. К прошению прилагались свидетельство о рождении и все документы, удостоверявшие звание и права на вступление в службу. Как правило, требовалось, чтобы чин соответствовал должности.

В годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной (формулярный) список. В списке «со всею подробностию» указывались:

1) чин, имя,  отчество и фамилия чиновника,  занимаемая им должность, возраст, вероисповедание, знаки отличия (если они есть), получаемое содержание;

2. сословие;
3. имущественное положение;

4) где получил воспитание, какое учебное заведение окончил, когда 
вступил в службу, какие должности и в каких чинах занимал, имел ли особые 
отличия по службе, чем награжден;

5) участвовал ли в походах против неприятеля и в чем это выражалось;

6) подвергался   ли   наказаниям,   соединенным   с   ограничением   в 
преимуществах по службе (когда и за что именно, по судебным приговорам 
или б дисциплинарном порядке);

7. был ли в отпусках (когда и на какое время, явился ли в срок на свою 
   службу);
8. не был ли в отставке;

9) холост или  женат; если женат, то на  ком, и имеет ли детей и  каких именно (дата рождения, имя и где находятся); какого вероисповедания жена и дети¹⁵.

Все сведения в  послужных списках должны были основываться на документах, подтверждавших их точность. Всякая ответственность за неточность в списках лежала на подписавших их начальниках. Во избежание ошибок послужной список подписывался чиновником, на которого он был составлен. Увольняемый в отставку служащий получал на руки аттестат, в котором на основании послужного списка подробно отражалась его служба в данном учреждении.

В конце XVIII в. срок прохождения служебной иерархии с XIV по Ш класс Табели о рангах составлял 49 лет. Поэтому высшего чина на государственной службе можно было достичь на склоне карьеры. С целью омоложения кадров в первой половине XIX в. было прекращено пожалование чинов XIII и XI классов, сокращена выслуга лет в некоторых чинах. Окончательно сроки выслуги лет были определены указом от 9 декабря 1856 г. Так, срок выслуги для получения чина с XII по VIII класс составлял по 3 года в каждом чине, с VIII по V класс - 4 года, с V класса - 4 года, с IV класса - 5 лет, с III класса - 10 лет. Все остальное зависело от императора. Нетрудно подсчитать, что путь и по этой лестнице был довольно длительным - 39 лет.

Одновременно  с пожалованием нового чина устанавливался срок выслуги (старшинство с такого-то дня). Время, проведенное в отпуске свыше четырех месяцев, в отставке или под судом, из срока выслуги исключалось, но время, проведенное гражданскими и медицинскими чиновниками в плену, считалось действительной службой.

Чиновники в Российской империи  всегда были судимы надворными судами, а после 1864 г. - судебными палатами¹⁶. Никто из служащих не мог быть лишен классных чинов, полученных в течение службы, без судебного приговора, одобренного императором. Приобретенные на службе чины сохранялись при отставке или увольнении.

В начале своего царствования Александр III учредил Особое совещание, которое признало необходимым отменить чины, поскольку «они стали явной архаикой, утратившей всякое положительное значение, а лишь стимулируют уродливое чинопочитание, не стесняющийся в средствах карьеризм, приводят в госслужбу людей беспринципных, обладающих вместо необходимых деловых и моральных качеств только неукротимым желанием любым путем выбиться наверх».

Но когда заключение Совещания  было разослано на отзыв главам министерств  и ведомств, подавляющее большинство  министров высказалось против отмены чинов. «Чин-де возвышает его обладателя над прочими  подданными, а поскольку он дается за службу государству, то тем самым он укрепляет власть и поднимает ее престиж». Кроме того, в отзывах министров говорилось об опасностях потрясения в умах чиновников при отмене традиционного порядка.

Сопротивление бюрократической  корпорации оказалось сильнее. Кастовое сознание чиновников препятствовало приливу в госаппарат «свежей крови». Только СЮ. Витте добился для своего ведомства -Министерства финансов — исключения, получив право принимать сотрудников, в том числе и на достаточно высокие должности, вне зависимости от их чина и происхождения, лишь при условии наличия у них высшего образования¹⁷.

Новая комиссия по совершенствованию  гражданской службы была образована в начале царствования Николая II, в 1895 г. Она работала неспешно. Свой доклад она представила лишь через 6 лет, в 1901 г. На сей раз вопрос об отмене чинов даже не был поставлен. По существу, предполагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги, а также восстановить отмененный образовательный ценз для чиновников. Однако для принятия таких мер у правительства не хватило политической воли. Лишь после революции, в 1906 г., был принят закон об отмене сословного принципа при получении чинов и замене его критерием образования. Канцелярские служители, имевшие среднее образование, относились к первому разряду, не имевшие указанного образования — ко второму¹⁸. Однако концентрация в одном ведомстве всех вопросов, связанных с чиновниками, приводила к ряду неудобств, и прежде всего, значительно увеличила размеры канцелярской переписки. Но сами чины опять сохранились.

Глава II. Специфика государственной службы в России

§1. Материальное положение и права чиновников

  С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание (зарплату), которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц. В подобных случаях величина содержания определялась независимо от штатов и чинов и не подлежала «никаким законным ограничениям».

Журнал «Спутник чиновника» провел опрос, 
касающийся неравномерной оплаты чиновничьего труда, разной продолжительности рабочего дня по разным канцеляриям, нерегулярности отпусков, произвола в оплате пенсий. Анкеты зафиксировали, что неудовольствие канцелярских служителей вызывали не столько уровень оплаты, сколько произвол в оценке труда и сильная дифференциация в размере жалованья. Оклады российских чиновников не были фиксированными. Жалованье назначалось начальством по трудам и достоинству из сумм, выделяемых на канцелярские расходы.

Существовала  огромная разница в окладах высших и низших категорий гражданских служащих. Жалованье губернатора раз в 30 и более превышало жалованье канцелярского служителя. Даже если взять только одно жалование, писал Е. Карнович, то расхождения в оплате труда высших и низших слоев российского чиновничества были самыми большими в мире -десятки тысяч рублей в год у первых и меньше сотни рублей у вторых¹⁹.

На рубеже XIX-XX столетий наиболее высокие оклады, которые устанавливал лично император, получали некоторые члены Государственного совета. Одним из наиболее оплачиваемых министров был министр   внутренних   дел   с   жалованьем   в   24   480   рублей   в   год.   Его

заместитель (товарищ) получал 15 000 рублей. Директор министерского департамента получал более 8000 рублей в год, что немного превышало жалованье губернатора. Содержание члена Государственной думы после первой русской революции обходилось в 4500 рублей. Чуть меньше получал профессор столичного вуза. Учитель гимназии получал лишь около тысячи рублей, сколько и участковый пристав. Помощник пристава довольствовался 600 рублями. Уездный врач и начальник почтово-телеграфного отделения получали около 500 рублей в год. Жалованье околоточного надзирателя составляло 400 рублей, что приближалось к окладам высококвалифицированных рабочих, особенно железнодорожников²⁰.

Всем служащим жалованье и столовые деньги выдавались с 20-го числа каждого месяца (первое - за истекающий месяц, второе - за месяц вперед). Квартирные деньги выдавались за треть года вперед.

Руководитель  учреждения имел право содержать  на службе меньше лиц, чем положено по штату. Сэкономленные таким способом деньги он мог использовать на содержание наиболее отличающихся способностями и усердием к службе.

Отправляясь в  командировку, чиновник получал следующие  пособия:

1. прогонные деньги,
2. пособие на подъем и путевые издержки,
3. суточные деньги,
4. квартирные деньги. При выезде за пределы Российской империи ему 
   выдавали заграничный паспорт.

Помимо содержания усердие чиновника поощрялось орденами, назначением аренд, подарками от имени императора, единовременными денежными выдачами. В 1892 г. был образован специальный комитет по наградам чиновников²¹. Вскоре он стал рассматривать вопросы пожалования личного   и   потомственного   гражданства,   насаждения   почетной   формой

одежды, предоставления прав государственной службы лицам, по закону такими правами не пользующимися.

К числу выгод и преимуществ  государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих. Должностное лицо имело право:

1) на закономерное повиновение своим распоряжениям,

2) право    на    уважение,    соответствующее    его    положению,    как 
представителю власти.  Закон предполагал, что должностное лицо может 
встретить сопротивление в виде насильственных действий или угроз жизни. 
Виновному грозило лишение всех прав состояния, ссылка на каторжные 
работы на заводах от 4 до 6 лет (в случае вооруженного сопротивления) или 
ссылки в Томскую или Тобольскую губернии (при не вооруженном насилии 
над   чиновником).   Если   кто-либо   удерживал   чиновника   от   законного 
исполнения обязанностей угрозами, то такому лицу грозила ссылка в те же 
губернии до 2 лет. Если какая-то группа лиц без видимого сопротивления 
просто отказывалась выполнять постановления власти, то в зависимости от 
степени вины им грозило заключение в смирительном доме на время до 3 лет 
или заключение в тюрьме от 6 месяцев до 2 лет²².

Так законодательство Российской империи стремилось путем  особой уголовной защиты должностных  лиц обеспечить их успешную деятельность.

Государственный служащий имел право на отпуск сроком до 4 месяцев, в том числе с сохранением содержания до 2 месяцев. Вместе с тем отпуск на срок более месяца в гражданской службе мог быть предоставлен не более раза в два года. Если домашние обстоятельства или иные причины (в том числе необходимость длительного лечения) вынуждали отсутствовать более 4 месяцев, то чиновник должен был просить об увольнении с последующим восстановлением на работе. Руководитель учреждения был обязан следить за тем, чтобы на рабочих местах оставалось достаточное

число чиновников и от отпусков не пострадало дело, чтобы  несколько чиновников не уходили в отпуск одновременно и чтобы при одновременных просьбах о предоставлении отпусков предпочтение отдавалось старшим. Уволенным в отпуск выдавался билет, в котором указывались чин, имя и фамилия, служба или должность, место проведения отпуска и срок действительности данного билета. Если чиновник без уважительной причины не являлся из отпуска, то из его содержания вычиталась сумма за просроченное время. Если чиновник не возвращался на рабочее место свыше 4 месяцев, то подлежал увольнению. Уважительными причинами задержки в отпуске признавались: болезнь, арест, начало военных действий и в силу этого невозможность прибытия на службу вовремя (в том числе нахождение в плену), стихийное бедствие, смерть кого-либо из родителей или управляющего имением и другие столь же чрезвычайные обстоятельства.

Чиновник в  любое время года мог просить  об увольнении от должности и от службы. Если он был избран в Государственную  думу, то обязан был оставить занимаемую должность. Однако он должен был передать по акту все свои дела преемнику или тому, кого укажет соответствующий начальник. Только после этого данный чиновник мог покинуть место службы. Все просьбы об увольнении подавались на имя императора. Чиновнику могло быть разрешено носить в отставке гражданский мундир²³.

К числу весьма немаловажных преимуществ государственной  службы относилось получение пенсии, которое регулировалось Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Основанием выплаты пенсий становился тот факт, что ко времени прекращения службы в большинстве случаев должностные лица достигали того возраста, в котором уже каким-либо иным способом содержать себя и свою семью они уже не могли. Во второй половине XIX в. и особенно в начале XX в. абсолютное большинство чиновников помимо содержания по службе иных источников дохода не имели и, более того, фактически не имели, кроме квартиры или дома, недвижимого имущества.