Города федерального значения

В то же время подобный критический анализ возможных последствий изменения структуры муниципальной власти в Санкт-Петербурге не означает, что существующий подход к территориальным основам местного самоуправления в городах федерального значения априори является оптимальным. Однако, как представляется, любые предложения по изменению территориальной структуры требуют чрезвычайно тщательной проработки.

Так, необходимо определить, на каком уровне наиболее эффективно могут быть выполнены те полномочия, которые передаются муниципалитетам в городах федерального значения. Кроме того, последствия любых преобразований территориальной структуры целесообразно первоначально выявлять на основе отдельных экспериментов, не изменяя радикально систему в целом.

Наконец, необходимо создать условия и стимулы для реализации потенциала эволюционного изменения территориальной структуры, путем организации кооперации и последующего объединения существующих в настоящее время муниципальных образований под давлением организационных и финансовых ограничений. Принципиальную роль в формировании подобных стимулов играют подходы к организации финансовых взаимоотношений общегородских и муниципальных властей.

На настоящий момент принципы построения финансовой системы Москвы и Санкт-Петербурга достаточно схожи, хотя объем средств, передаваемый на местный уровень, существенно различается. За муниципальными образованиями закрепляется ограниченный перечень доходных источников. Кроме того, на общегородском уровне ежегодно разрабатываются нормативы расходов, используемые для формирования минимальных местных бюджетов.

Финансовая помощь определяется как разница между собственными доходами и нормативными расходами муниципальных образований. Таким образом, возможности муниципальных образований по осуществлению расходов фактически никак не связаны с их доходной базой и определяются решениями общегородского уровня.

Использование системы финансового выравнивания на крупных урбанизированных территориях имеет определенное оправдание, поскольку негативные последствия существенной разницы в уровне предоставления услуг в различных муниципалитетах могут испытывать жители агломерации в целом.

Однако с учетом того, что системообразующие услуги остаются на уровне общегородских властей и полномочия муниципалитетов достаточно ограничены, используемые в городах федерального значения механизмы выравнивания представляются явно чрезмерными. Кроме того, необходимо учитывать, что подобная система, в целом соответствовавшая прежнему законодательству о местном самоуправлении, входит в противоречие с теми изменениями, которые внесены в 2003-2004 гг. в регулирование финансовых основ местной власти.

Новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также поправки в Бюджетный кодекс предполагают закрепление за муниципальными образованиями доходных источников на постоянной основе, а также использование механизмов межбюджетных отношений, направленных на выравнивание бюджетной обеспеченности, а не на компенсацию разницы между доходами и расходами.

Обычным аргументом против ориентации на собственные источники финансирования в городах федерального значения является утверждение, что в этих условиях центральные, промышленные и «спальные» районы неизбежно окажутся в неравных условиях. Данная специфика крупных урбанизированных территорий, безусловно, создает определенные проблемы при закреплении доходных источников за муниципальными образованиями.

В частности, как и в случае полномочий, нецелесообразно ориентироваться на тот перечень налоговых доходов, который закреплен федеральным законодательством за поселениями либо районами. Наиболее предпочтительной представляется ориентация на поимущественные налоги (при скорейшем переходе к оценке налоговой базы по налогу на имущество физических лиц исходя из рыночной стоимости) и налоги на малый бизнес (в первую очередь на вмененный доход).

В то же время закрепление  за муниципалитетами в городах федерального значения подоходного налога представляется нецелесообразным. Данный налог концентрируется в первую очередь по месту работы, а не по месту жительства граждан. При этом представленный выше перечень функций, закрепляемых за муниципальными образованиями, в подавляющем большинстве ориентирован на обслуживание именно живущих, а не работающих на данной территории.

Тем самым акцент должен быть сделан на те доходные источники, которые связаны с жилой недвижимостью и налогообложением организаций, занимающихся обслуживанием населения.

Любой механизм, закрепленный на настоящий момент в законодательстве, – как выравнивание бюджетной обеспеченности, так и выделение подушевого трансферта – может быть использован в городах федерального значения. В первом случае может обеспечиваться большее выравнивание расходов на одного жителя, во втором – создаваться более весомые стимулы к наращиванию налоговой базы. Однако в любом случае основную роль должны играть собственные доходы муниципальных образований.

Особого внимания заслуживает вопрос, достаточно ли в условиях сложно организованных урбанизированных территорий ориентироваться при выделении трансфертов именно на количество проживающих. Как представляется, сосредоточение функций муниципальных образований именно на обслуживании проживающего, а не работающего либо приезжающего из других населенных пунктов населения позволяет в целом дать положительный ответ на данный вопрос.

Однако окончательно определиться с механизмами предоставления финансовой помощи (как и с другими аспектами организации финансовых взаимоотношений общегородских и муниципальных властей) возможно только после четкого определения полномочий муниципальных образований (в частности, после конкретного разделения общегородских и местных вопросов в сферах библиотечного обслуживания, культуры, досуга, физической культуры и спорта и т.п.).

Доступная бюджетная отчетность (отчеты об исполнении бюджетов городов и районов, направляемые в Минфин России) не дает возможности оценить финансовые последствия того или иного варианта распределения полномочий, закрепления финансовых источников за местными бюджетами либо механизмов финансовой помощи для бюджетов г. Москвы и Санкт-Петербурга, поскольку данные о доходах и расходах местных бюджетов представляются не в разрезе муниципальных образований, а консолидированно (в Москве – в разрезе округов, в Санкт-Петербурге – по районам).

 Тем самым на данном этапе исследования невозможно оценить, насколько серьезны будут финансовые последствия предлагаемых реформ для различных уровней власти в городах федерального значения, а также для конкретных муниципальных образований.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

 

Анализ систем местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге показал: хотя формально институт местного самоуправления начал создаваться еще в середине 1990-х гг. прошлого века, его функционирование на сегодняшний день нельзя признать удовлетворительным.

Во-первых, ссылаясь на необходимость сохранения единства городского хозяйства, городские власти передали на муниципальный уровень незначительный объем полномочий. При этом большая часть полномочий муниципалитетов, формально определенная в городских законах о местном самоуправлении, на практике не может ими выполняться в связи с отсутствием финансовых и материальных ресурсов для их реализации.

Наиболее ограниченным перечнем полномочий обладают муниципалитеты Москвы, реальными полномочиями которых являются согласование градостроительных планов, организация опеки и попечительства, снижение брачного возраста, содействие организации регистрации животных и ряд других незначительных функций.

В Санкт-Петербурге перечень полномочий местных властей несколько шире, к ним отнесены полномочия по организации и содержанию органов охраны общественного порядка, развитию муниципального транспорта, осуществлению благоустройства территории и ряд других. Однако и этот перечень не позволяет муниципалитетам оказывать существенное влияние на жизнедеятельность территорий муниципальных образований, в частности, потому, что данные полномочия в большинстве своем на практике не могут выполняться из-за отсутствия муниципальной собственности.

Во-вторых, показателем чрезвычайно низкого уровня децентрализации в Москве и Санкт-Петербурге является также незначительный объем финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления.

 

На основе результатов  проведенного исследования, можно предложить следующие направления совершенствования управления в городах федерального значения.

1. Расширение объемов  полномочий органов местного  самоуправления.

Принцип сохранения единства городского хозяйства не позволяет  наделить внутригородские муниципальные  образования всем объемом полномочий, предусмотренных Федеральным законом 2003 года для городских округов  и даже для городских поселений. Тем не менее, по сравнению с существующим положением, объем этих полномочий может быть существенно расширен. В первую очередь это относится к следующим вопросам местного значения:

- содержание муниципального жилищного фонда на соответствующих территориях;

- организация благоустройства и озеленения территории;

- содержание, ремонт и освещение улиц, не имеющих общегородского значения, установка на них указателей;

- создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания (кроме объектов, имеющих общегородское значение), согласование размещения указанных объектов;

- осуществление контроля использования земель в границах муниципального образования;

- обеспечение первичных мер пожарной безопасности;

- организация дошкольного образования (содержание детских дошкольных учреждений на соответствующей территории);

- обеспечение условий для развития на соответствующей территории массовой физической культуры и спорта, оборудование внутриквартальных спортивных площадок;

- организация обустройства мест массового отдыха локального значения;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению (размещение и оборудование остановочных пунктов);

- организация сбора бытовых отходов;

- вопросы опеки и попечительства;

- организация охраны общественного порядка муниципальной милицией (участковыми милиционерами).

На внутригородские  муниципальные образования может  быть возложен также ряд других полномочий, не перечисленных в Федеральном  законе 2003 года, например:

- текущий ремонт и эксплуатация жилищного фонда, нежилых помещений, объектов социального назначения, находящихся в собственности города федерального значения и расположенных на территории внутригородского муниципального образования;

- организация внешкольной работы с детьми и подростками на соответствующей территории, создание необходимых муниципальных учреждений;

- содействие в работе центров социальной защиты, учет нуждающихся в социальной поддержке, оказание социальной помощи нуждающимся за счет местного бюджета, содействие благотворительности;

- участие в реализации принципов социального партнерства на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования.

Передача в компетенцию  внутригородских муниципальных  образований перечисленных вопросов, непосредственно затрагивающих интересы населения, позволит начать местные инициативы по обустройству территорий, улучшить оказание ряда муниципальных услуг, укрепить связи органов местного самоуправления с жителями, повысить их авторитет в глазах населения.

2. Наделение внутригородских муниципальных образований адекватным объемом муниципального имущества.

Передача дополнительных полномочий органам местного самоуправления внутригородских муниципальных  образований должна сопровождаться передачей в муниципальную собственность соответствующих имущественных комплексов.

Представляется нецелесообразным вводить в городах федерального значения муниципальную собственность  на землю, городские леса и обособленные водные объекты. В то же время внутригородским  муниципальным образованиям может быть передано право оформления краткосрочной аренды земельных участков для некапитальных объектов с последующей регистрацией в городских органах.

В собственность внутригородских  муниципальных образований могут  быть переданы объекты, имеющие местное  значение, расположенные на территории внутригородского муниципального образования и преимущественно ориентированные на обслуживание населения: неприватизированный жилищный фонд и имущество, связанное с его содержанием; имущество, необходимое для содержания и благоустройства территории; предприятия социально-бытового назначения; объекты нежилого фонда; отдельные объекты образования, здравоохранения, культуры, спорта; другие имущественные комплексы, необходимые для обеспечения комплексного социально-экономического развития территории и не имеющие общегородского значения.

Передача перечисленного имущества в собственность внутригородских  муниципальных образований может  осуществляться по инициативе населения, органов местного самоуправления или  городских органов и оформляться соответствующими договорами, предусматривающими решение вопросов финансирования.