Города федерального значения

Содержание 

 

 

Введение

 

Москва и Санкт-Петербург - города федерального значения, крупнейшие научные и культурные центры страны. При этом Москва - столица современной России. Москва и Санкт-Петербург являются мегаполисами со всеми присущими им особенностями: многомиллионным населением; высоким уровнем ежесуточной внутригородской и пригородной миграции; средоточием общефедеральных государственных, общественных и политических структур; наличием крупнейших систем жизнеобеспечения федерального значения (железнодорожные, автомобильные и авиационные узлы, центры управления энергетическими системами и др.); наличием большого количества иностранных посольств и представительств [29, c.11].

Применительно к данным городам законодательством предусмотрено, что местное самоуправление организуется на так называемых внутригородских территориях. Причем, в отличие, например, от достаточно жестких требований к формированию поселенческих муниципалитетов, для внутригородских территорий федеральное законодательство не устанавливает никаких ограничений.

Формирование и изменение  их границ, их преобразование полностью регулируются законами городов федерального значения (единственным ограничением выступает конституционное требование учета мнения населения, но в законодательстве применительно к данному вопросу оно никак не конкретизировано). Определение перечня вопросов местного значения, источников доходов местных бюджетов, состава муниципального имущества также фактически передано на усмотрение властей Москвы и Санкт-Петербурга, хотя применительно к другим субъектам Федерации данные аспекты достаточно жестко регулируются федеральным законодательством [28, c.5].

Специфика городов федерального значения не позволяет автоматически распространять на них все положения Закона, относящиеся к остальной территории России. В то же время нечеткость и расплывчатость предлагаемых местными законами механизмов, размытость федеральных гарантий полноценного осуществления местного самоуправления на территории городов федерального значения демонстрируют неразработанность концептуальных основ организации муниципальной власти в рамках данных образований, чрезмерную политизированность этого вопроса, не позволяющую разобраться в проблеме по существу.

В настоящее время  практически отсутствуют серьезные исследования реально возможных границ централизации и децентрализации в крупных городских агломерациях, как отсутствует и прогнозирование практических последствий использования той или иной модели. Тем самым остро ощущается необходимость изучения данных вопросов, результаты которого могли бы создать базу для дальнейших практических шагов по формированию адекватных механизмов местного самоуправления в городах федерального значения. Это и определило выбор темы работы и ее актуальность.

Объект исследования – города федерального значения.

Предмет исследования –  управление в городах федерального значения.

Цель работы состоит  в изучении особенностей управления в городах федерального значения.

Для достижения цели работы были поставлены следующие задачи:

- изучить теоретические основы организации управления в городах федерального значения;

- провести анализ особенностей муниципального управления в городах федерального значения;

- предложить направления совершенствования муниципального управления в городах федерального значения.

В работе использованы труды  таких авторов, как Стародубровская И., Славгородская М., Жаворонков С., Катаев Д., Алпатов Ю.М. и др.

 

1. Теоретические основы организации управления в городах федерального значения

 

1.1. Специфика и принципы управления городами федерального значения в Российской Федерации

 

Специфика организации  городского хозяйства и жизнедеятельности  населения городов федерального значения определяет их особенности как объектов управления [23, c.30] (рис. 1).

 

Рис. 1. Особенности городов  федерального значения как объектов

управления

 

Они существенно осложняют  организацию местного самоуправления. Масштаб города федерального значения слишком велик для решения всех вопросов местного значения на общегородском уровне, а создание внутригородских муниципальных образований осложнено многими перечисленными особенностями. Границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде оживленных автомагистралей, железных дорог, рек, промышленных или парковых зон и т.п.

Если человек проживает в  одном муниципальном образовании, работает в другом, удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, а занимается спортом в четвертом, то затрудняется формирование местного сообщества - территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории [30, c.121].

Установленные Федеральным  законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения позволяют сформулировать ряд принципов, учитывающих специфику организации городского хозяйства и жизнедеятельности населения в крупнейших мегаполисах (рис. 2).

 

    Рис. 2. Основные принципы организации местного самоуправления

                     в городах федерального значения

Из принципа сохранения единства городского хозяйства следует, что удовлетворение потребностей населения  в ряде жизненно важных услуг, традиционно относимых к муниципальным, должно быть организовано не на муниципальном, а на городском (т.е. государственном) уровне. Типичными примерами таких сфер являются водоснабжение, теплоснабжение, городской транспорт [26, c.11].

Принцип субсидиарной ответственности органов государственной власти городов федерального значения и органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований перед населением логически вытекает из предыдущего принципа и требует организации четкого взаимодействия указанных органов.

Необходимость организации четкого  и постоянного взаимодействия общегородских  и муниципальных органов требует  определенной унификации структур и  организации деятельности органов  местного самоуправления внутригородских  муниципальных образований.

Принцип сохранения единства бюджетной  системы города предполагает законодательное  регулирование источников и объемов  доходов местных бюджетов исходя из объемов их расходных полномочий и создания общегородских фондов выравнивания бюджетной обеспеченности внутригородских муниципальных образований.

Принцип реализации интересов жителей  внутригородского муниципального образования  с учетом интересов других жителей  города позволяет противодействовать тенденциям к самодостаточности  или самообеспеченности локальных внутригородских территорий, когда совместное или межмуниципальное решение тех или иных проблем является более экономичным.

Москва - особый город, выполняющий  столичные функции. Его уникальность выражена в ее экономической и  политической значимости. Москва дает около 40% бюджетных поступлений России.

До 1991 года Москва делилась на 33 района, включая город Зеленоград. При этом на район распространялись почти такие же обязанности и  права по комплексному социально-экономическому развитию территории, что и на город в целом. На районном уровне была сосредоточена подавляющая часть функций жизнеобеспечения населения по месту жительства. Как город, так и его районы представляли собой многоотраслевые и полифункциональные административно-территориальные образования [10, c.9].

Сложившееся территориальное  деление города порождало ряд  проблем:

- количество районов как объектов управления на уровне города было велико, что затрудняло деятельность городских органов управления (проблема «диапазона управляемости и контроля»);

- в крупных районах загруженность органов управления хозяйственными проблемами приводила к тому, что население с трудом могло «достучаться» до органов управления (проблема «доступности власти»);

- расположение многих районов в пределах Садового кольца не позволяло четко координировать усилия по выполнению «столичных функций» (проблема «концентрации функций») [13, c.22].

Необходимость демократизации общества и решения вышеназванных проблем  потребовала изменения административно-территориального деления и системы органов управления городом. В результате реформы системы управления в 1991 году в Москве было образовано 10 крупных административных округов, в каждом из которых было создано от 17 муниципальных образований - районов (Северо-Восточный АО) до 8 районов (Северо-Западный АО). В Зеленоградском АО было образовано 5 районов, а всего столица была разделена на 125 районов. Это позволило приблизить органы управления к населению.

В июне 1995 года был принят Устав  города Москвы, устанавливающий упомянутый двойной статус органов власти. Такое решение было принято с учетом опыта организации власти в столицах европейских государств, а также в связи с неопределенностью правового статуса города федерального значения [21, c.37].

Согласно Уставу города Москвы [4, c.13]:

- представительным органом городского самоуправления и одновременно представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская дума;

- исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы являлась Московская городская администрация (или мэрия);

- деятельностью мэрии руководил избираемый жителями мэр Москвы, являющийся высшим должностным лицом города и главой городской администрации;

- в структуру администрации входили коллегиальный орган исполнительной власти - Правительство Москвы, управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, а также иные органы, создаваемые мэром;

- городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имела территориальные отделения в районах города Москвы - районные управы, являющиеся органами государственной власти. Их задача - решать местные проблемы населения.

В 1996 году был принят Закон «О районной управе в городе Москве». В нем установлено: «районная управа в городе Москве - орган власти района - осуществляет функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления» [25, c.33].

Возглавляет районную управу ее глава. Он же является председателем  районного собрания, которое наделено «полномочиями представительного органа населения». Глава управы возглавляет и администрацию района, обеспечивая в пределах своих полномочий и под свою ответственность «решение вопросов местного (районного) значения, осуществляет руководство хозяйственными и социальными службами района, являющимися структурными подразделениями администрации района».

Наконец, в районе могут  создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Создание районных управ  явилось шагом вперед на пути организации  местного самоуправления в районах  города. Однако районная управа оставалась по сути местным органом государственного управления. Во-первых, в районное собрание, выполняющее функции представительного органа населения района, избирались советники, а не депутаты. Во-вторых, глава управы избирался районным собранием из своего состава по представлению мэра Москвы.

Мэр, в соответствии с  Законом, мог предложить другую кандидатуру (не из числа советников районного  собрания). Таким образом, главы управ  не всегда были выборными лицами. В-третьих, в Законе «О районной управе» отмечено: «Управа самостоятельно распоряжается финансовыми ресурсами района в пределах утвержденной сметы доходов и расходов». Следовательно, Устав Москвы нуждался в доработке в части прямого введения местного самоуправления в районах [20, c.12].

Начиная с июня 1998 года в Устав города Москвы периодически вносились изменения. В связи с изменением положений о местном самоуправлении в районах были внесены поправки в Устав города, в соответствии с которыми образуются:

- в административных округах - префектуры административных округов;

- в районах города Москвы - управы районов.

Таким образом, в Москве сформировалась трехуровневая система  органов государственной власти [28, c.21] (рис. 3).

Рис. 3. Состав органов государственной власти в Москве

 

Префектура осуществляет контрольную координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территории административного округа.

Управа района - территориальный  орган исполнительной власти города, подведомственный Правительству Москвы. Оперативное руководство, координацию и контроль деятельности управы района осуществляет префект соответствующего административного округа.

Санкт-Петербург - второй по величине после Москвы город России. В состав Санкт-Петербурга как субъекта РФ входит собственно город, а также 9 городов-пригородов и 21 пригородный поселок. Поэтому, в отличие от Москвы, здесь не возникало вопроса о двойном статусе города.