Города федерального значения

Города-пригороды расположены  на компактных территориях. Численность  их населения колеблется от 10 тысяч (Зеленогорск) до 142 тысяч человек (Колпино). Некоторые города (Колпино, Красное Село) имеют развитую промышленность, другие выполняют функции курортов (Зеленогорск, Сестрорецк), третьи претендуют на роль центров туризма (Павловск, Пушкин) или выполняют смешанную функцию (Петергоф, Ломоносов) [25, c.20].

Поселки - это преимущественно малонаселенные округа с большой территорией. Численность  их населения колеблется от 106 человек (поселок Серово) до 30,8 тысяч человек (поселок Левашово). На территориях  одних поселков (Понтонный, Металлострой) имеется развитая индустрия, другие же выполняют в основном рекреационную функцию. На территории поселка Песочный расположены крупные городские научные и медицинские центры.

Санкт-Петербург традиционно делится  на районы. В настоящее время их насчитывается 18. За десятилетия административного управления Санкт-Петербургом по районам сложилась целостная система обеспечения функционирования города: создана соответствующая материально-техническая база, сформировались необходимые службы, подготовлены квалифицированные кадры. Но самое главное - укрепилась устойчивая привычка жителей решать большинство своих житейских проблем на уровне района.

В соответствии с законодательством  о территориальном устройстве в  Санкт-Петербурге сформирована двухуровневая система органов государственной власти - на уровне города и на уровне районов (рис. 4).

Законодательное собрание Санкт-Петербурга - высший и единственный законодательный орган государственной  власти города. Оно состоит из 50 депутатов и избирается на 4 года. Правительство Санкт-Петербурга - высший исполнительный орган [28, c.43]. Его формирует и возглавляет высшее должностное лицо города - губернатор, избираемый населением также на 4 года. Администрация Санкт-Петербурга включает в себя иные исполнительные органы государственной власти. Судебные органы государственной власти - Уставный суд Санкт-Петербурга и мировые судьи.

Рис. 4. Состав органов государственной власти в Санкт-Петербурге

 

Территориальные органы государственной  власти (18 администраций районов) входят в состав Администрации Санкт-Петербурга. Их формирует Правительство города. Главы администраций районов назначаются губернатором.

 

1.2. Особенности правового статуса городов федерального значения

 

Спецификой правового положения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией РФ является их статус субъектов РФ. В то же время они являются городскими поселениями, в которых должно осуществляться местное самоуправление. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года не дали ответа на вопрос, являются ли Москва и Санкт-Петербург муниципальными образованиями или таковыми могут быть только внутригородские территории этих городов.

Впервые специфика городов федерального значения нашла отражение в принятых в марте 1997 года поправках к Федеральному закону 1995 года. Изменения регулировали: вопросы территорий, на которых создаются муниципальные образования; компетенцию органов местного самоуправления; объекты собственности, передаваемые органам местного самоуправления [21, c.37].

В частности, было указано, что на внутригородских территориях  городов Москвы и Санкт-Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Население городских поселений, входящих в их состав, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Однако и эта формулировка не дала ответа на вопрос, могут ли Москва и Санкт-Петербург (наряду с внутригородскими территориями) рассматриваться как муниципальные образования и, соответственно, должны ли на общегородском уровне формироваться органы местного самоуправления.

Следствием этой неопределенности стало провозглашение Уставом Москвы двойного статуса города. Было установлено, что жители Москвы в совокупности образуют городское сообщество и  осуществляют самоуправление [4, c.3]. Представительный и исполнительный органы власти Москвы имеют двойной статус, т.е. одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и государственной власти. В то же время, согласно Уставу Санкт-Петербурга, его органы власти являются только государственными органами, а органы местного самоуправления, создаваемые на территории Санкт-Петербурга, не входят в систему органов государственной власти [8, c.5].

Большое значение имеет  провозглашенное Федеральным законом 1997 года № 55-ФЗ соблюдение при организации местного самоуправления принципа единства городского хозяйства в городах федерального значения. Этот принцип позволяет предотвратить угрозу «растаскивания» объектов городского хозяйства, имеющих общегородское значение, по муниципальным образованиям [11, c.13].

Неопределенность в правовом статусе городов федерального значения была снята лишь в Федеральном законе 2003 года. Статья 79 Закона определяет особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, показанные на рис. 5.

 

Рис. 5. Особенности организации местного самоуправления

в городах федерального значения

Эти особенности заключаются  в следующем.

1. В соответствии с уставами  указанных субъектов РФ местное  самоуправление в Москве и  Санкт-Петербурге осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Внутригородской территорией города федерального значения является часть его территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы.

2. В городах федерального значения  установление и изменение границ  внутригородских муниципальных  образований, а также их преобразование  осуществляется законами городов  федерального значения с учетом  мнения населения соответствующих  внутригородских территорий.

3. Перечень вопросов  местного значения, источники доходов  местных бюджетов внутригородских  муниципальных образований городов  федерального значения определяются  законами этих городов исходя  из необходимости сохранения  единства городского хозяйства. Установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов [12, c.19].

4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяется законами этих городов в соответствии с перечнем вопросов местного значения, установленным для муниципальных образований законами этих городов.

Подходы, принятые в Федеральном  законе 2003 года, позволяют развивать  местное самоуправление в городах  федерального значения, использовать инициативу жителей внутригородских  муниципальных образований в  решении местных вопросов и одновременно обеспечить необходимую централизацию городского управления, целостное, устойчивое и эффективное социально-экономическое развитие этих городов.

1.3. Особенности управления крупнейшими городами в зарубежных странах

 

Отмеченные проблемы организации управления в городах федерального значения РФ характерны для всех государств, имеющих в своем составе крупнейшие мегаполисы. Ниже рассмотрены примеры решения этих проблем.

Берлин. Город является одновременно субъектом федерации (землей) и городом (коммуной). Соответственно, органам власти города надлежит решать как государственные задачи, так и вопросы местного значения. Берлин состоит из 12 районов, управление которыми осуществляется в соответствии с положениями о местном самоуправлении [18, c.25].

Вопросами общегородского значения Конституцией Берлина признаются общие вопросы управления городом, вопросы деятельности полиции, юстиции, налоговые вопросы, а также все те, которые требуют незамедлительных действий под ответственность исполнительного органа. К полномочиям районов относятся вопросы, не имеющие общегородского значения.

Районы не имеют выборных органов, не обладают правом принятия нормативных актов и финансовым суверенитетом, а только самостоятельно нанимают персонал и определяют внутреннюю структуру своих органов управления.

Районы города не имеют  собственных бюджетов. Все доходы зачисляются в бюджет города, из которого районам на осуществление  своих задач выделяется общая  сумма. Этой суммой они распоряжаются  самостоятельно, а по истечении года отчитываются о расходовании выделенных средств. Таким образом, местное самоуправление на внутригородских территориях Берлина практически отсутствует [18, c.26].

Вена. Как и Берлин, Вена имеет двойной статус - земли  и муниципалитета. На общегородском  уровне функции власти осуществляют муниципальный совет и избираемый им бургомистр, который одновременно руководит исполнительным органом - магистратом. Город состоит из 23 районов, в которых осуществляется местное самоуправление.

В районах функционируют  районные советы, районный судья, районные руководители и ведомства магистрата. Районный совет состоит из 40-60 советников, избираемых населением на 5 лет и работающих без отрыва от основной деятельности. Он выбирает руководителя районного органа управления, в также образует две постоянно действующие комиссии - финансовую и по строительству.

Руководители районных органов управления разделяют ответственность  с городскими властями в вопросах поддержания порядка на улицах, уборки отходов и мусора, содержания культурных и исторических памятников, фонтанов и т.д. К совместному ведению городских властей и районов относятся строительство транспортных развязок, развитие общественного транспорта, определение порядка и времени работы предприятий сферы торговли, планирования городского строительства, меры по защите окружающей среды [14, c.5].

Формально бюджета у  городского района нет. Финансовые средства выделяются по смете из городского бюджета и распределяются по принципу: 40% зависит от количества населения  района, 40% - от протяженности дорог и 20% - от числа учащихся в районе. Этими средствами районы распоряжаются самостоятельно, в том числе при решении следующих вопросов:

- эксплуатация зданий школ и детских садов и благоустройство прилегающей к ней территории;

- дороги и дворы, подъездные пути (поддержание в исправности, проведение дорожно-строительных мероприятий, сооружение транспортных знаков, светосигнальных установок и т.п.);

- объекты общественного пользования (поддержание в исправности освещения и часов в общественных местах, сооружение и поддержание в исправном состоянии зеленых насаждений);

- создание и содержание игровых площадок для молодежи, детей дошкольного возраста и площадок для игры в мяч;

- руководство клубами для пенсионеров;

- экспертные заключения по новому строительству [14, c.16].

Париж. Этот город также  имеет двойной статус: коммуны (муниципального образования нижнего уровня) и  департамента (территории). Город имеет  только один законодательный орган (совет) и один исполнительный (мэр). Административные подразделения коммуны и департамента, как правило, являются общими.

Город разделен на 20 округов (коммун). Избиратели выбирают на 6-летний срок 354 советников округов, из которых  формируется 20 окружных советов. 163 советника, возглавляющие списки кандидатов, являются одновременно советниками Парижа. Сформированный таким образом Совет Парижа выносит решения в зависимости от их назначения: в качестве муниципального совета (органа местного самоуправления коммуны) или Генерального совета (органа местного самоуправления департамента) [15, c.47].

Окружные советы возглавляют  мэры округов, которые выбираются из числа членов этих советов и являются советниками Парижа. Мэр округа уполномочен  вырабатывать решения, относящиеся  к его компетенции. Финансовая деятельность окружного совета связана с обслуживанием оборудования и сооружений, находящихся на его территории, список которых устанавливается законом. Эксплуатационные расходы, связанные с обслуживанием оборудования и сооружений, находящихся в ведении округов, компенсируются за счет дотаций, выделяемых Советом Парижа.

Для исполнения установленных  функций в распоряжении мэров  округов находятся сотрудники, назначаемые  городскими властями по заявкам мэров  округов. Последние могут также  в случае необходимости использовать возможности городских хозяйственных структур и служб (градостроительство, жилищная политика, уборка территории, транспортные коммуникации, образование и т.д.). При мэрах округов назначаются генеральные секретари, которые руководят административными службами. Они назначаются мэром города по предложению мэров округов.

Лондон. Отличительной  особенностью Лондона является то, что управление в нем реализовано  только на окружном (муниципальном) уровне. Город разделен на 32 округа, управляемых  муниципальными советами. Общегородской орган муниципального управления - Совет Большого Лондона - был упразднен Законом о местном самоуправлении 1985 года.

Часть полномочий Совета Большого Лондона была передана окружным советам, а другая часть (более масштабные функции, требующие координации действий, такие как управление полицией, противопожарной безопасностью, общественным транспортом) - специализированным государственным структурам [14, c.20].

В настоящее время  в Лондоне представлены и наделены полномочиями 70- 80 различных управленческих органов, многие из которых фактически не подотчетны населению, что вызывает негативные отзывы со стороны граждан. Реформа 1985 года так и не достигла одной из своих главных целей - экономии средств, поскольку было сформировано множество новых управленческих структур.