Форма территориального (государственного) устройства: федерация

Прежде всего, необходимо учитывать, что асимметрия асимметрии рознь. Федерация в одних отношениях может быть асимметрична, а в других — симметричной. США, например, асимметричны по своей структуре, ибо включают в себя не только штаты, но и федеральный округ, федеральные территории и ассоциированное государство; но они симметричны по одинаковому статусу основных частей государства — штатов как равноправных субъектов американской федерации. В ФРГ субъекты федерации — земли имеют в принципе одинаковый статус, но в рамках такого принципиального равноправия имеется элемент существенного неравноправия, поскольку по Основному закону ФРГ земли неодинаково представлены в верхней палате федерального парламента.

О чем говорят эти и  подобные им факты? Прежде всего, о том, что многие федерации сочетают в себе одновременно черты симметрии и асимметрии, элементы равноправия и неравноправия субъектов федерации, в связи с чем к ним, на наш взгляд, правильнее было бы применять не безоговорочные, жесткие, негибкие суждения об их симметричности или асимметричности, о равноправности или неравноправности субъектов, а положения о преимущественно симметричных или преимущественно асимметричных федерациях, об относительно равноправных и относительно неравноправных субъектах федерации. При определенных условиях могут успешно совмещаться асимметрия и относительное равноправие субъектов федерации, ибо не всякая асимметрия и связанное с ней частичное, ограниченное неравноправие субъектов означает нарушение равноправия таких субъектов в главном и основном, в принципе.

3.2. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации 1993 г. взяла за основу следующие способы  разграничения компетенции между  Федерацией и ее субъектами.²⁸ Во-первых, в ст.71 закреплено, что именно находится «в ведении» Российской Федерации. При этом молчаливо предполагается, что и все полномочия по указанным предметам ведения входят в компетенцию федерации. Во-вторых, Конституция РФ в ст.72 определяет, что именно находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а далее ст.73 формулирует общий принцип: вне пределов предметов ведения федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения субъекты федерации «обладают всей полнотой государственной власти». Следовательно, в данной сфере действует презумпция компетенции субъектов федерации.

Правда, термин «предметы  ведения», применяемый в Конституции  РФ, очень многозначен. В одних  случаях им охватываются отрасли  и подотрасли хозяйственной и социально-культурной деятельности (пути сообщения, образование, здравоохранение, ядерная энергетика и т.д.), которые являются объектами государственного воздействия (регулирования, контроля и т.д.). В других случаях — это отдельные виды производств или специфические виды деятельности (расщепляющиеся материалы, деятельность в космосе). В-третьих, — крупные социально-экономические и политические проблемы (защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности). В-четвертых, — это меры, которые должны предприниматься государством в определенных ситуациях (осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и эпидемиями, ликвидация их последствий). В-пятых. — это «технологические» функции государственного воздействия (федерации или ее субъектов) на подведомственную сферу общественных отношений (установление общих принципов, координация и т.д.). В-шестых, — это определенный комплекс вопросов (пример тому — вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами).

Что следует понимать под  термином «полномочия» вообще, в том  числе по предметам совместного  ведения. Конституция Российской Федерации  не определяет. Однако следует учесть, что в некоторых ее статьях  применен близкий к упомянутому термин «властные полномочия» (ст.3). Это позволяет предположить, что под термином «полномочия» имеется в виду не только право издавать акты прямого властвования, устанавливать и применять принуждение, но и совершать любые другие официальные государственные действия. При этом главное значение имеет, конечно, принятие юридически обязательных решений (нормативных и ненормативных). К тому же при конкретизации положений ст.72 Конституции РФ не только приходится делить полномочия, но и во многих случаях сначала более детально распределять и «предметы ведения».

Очень часто то. что Конституция Российской Федерации считает «предметами ведения», как бы незаметно (в результате конкретизации правовых норм о разграничении компетенции) перерастает в «полномочия».

Кроме того, в Конституции  РФ имеются статьи о том, что некоторые  вопросы решаются «по взаимному  согласию» или «по соглашению»  РФ и субъектов федерации. Эти  вопросы тем самым тоже отнесены к сфере совместного ведения и образуют, по нашему мнению, внутри нее особую группу (их ни одна из сторон не может решать в одностороннем порядке). К таким вопросам относится, например, изменение статуса субъекта федерации (п.5 ст.66).

По предметам совместного  ведения федерации и ее субъектов  принимаются как федеральные  законы и другие федеральные нормативные правовые акты, так и законы и другие нормативные правовые акты субъектов федерации. И это естественно. Ведь речь идет о предметах совместного ведения. По раздельным предметам ведения федерации и ее субъектов акты должны издаваться только, соответственно, на федеральном уровне, или только на уровне субъектов федерации (второе явление получило официальное наименование «собственное правовое регулирование» — п.4 ст.76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской федерации, изданным в соответствии с п.4 указанной статьи, действует нормативный правовой акт субъекта федерации (п.6 ст.76 Конституции РФ). На практике возникает проблема: может ли субъект Российской Федерации опередить федерацию в регулировании общественных отношений в сфере совместного ведения или во всех случаях должен ждать, пока сначала федерация примет свой закон или иной нормативный правовой акт для регулирования этих отношений. В Конституции РФ имеется указание на то, что по предметам совместного ведения субъекты федерации издают свои законы и др. нормативные правовые акты «в соответствии» с федеральными законами (п.2 ст.76). Эта формула часто толкуется как «запрет на опережение».

Между тем такое «опережение» рационально тем, что позволяет  оперативнее обновлять законодательство, причем с учетом региональных особенностей.

Важным является включение  в Конституцию нормы о том, что положение о совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа (п.2 ст.72). Тем самым в этой статье развивается положение ст.5 Конституции РФ о равноправии субъектов Российской Федерации. Цель такого выравнивания состояла, видимо, в том, чтобы снизить накал страстей в борьбе за права и привилегии и направить энергию органов субъектов Российской Федерации на развитие экономики, решение насущных социальных проблем.

Статья 72 Конституции Российской Федерации содержит обширный перечень вопросов, относящихся к совместному  ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом пределы того, что конкретно причитается по данным вопросам именно Российской Федерации, а что - ее субъектам, данная статья не определяет. Для разграничения же компетенции нужно указать, и это вытекает из ст.73 Конституции, на полномочия федерации, с одной стороны, и полномочия ее субъектов — с другой, в каждой сфере совместного ведения. Правда, в ряде случаев другие статьи Конституции РФ позволяют уточнить пределы компетенции Российской Федерации и ее субъектов по тем или иным вопросам, отнесенным к совместному ведению. Так. в ст.72 говорится, что в совместном ведении РФ и ее субъектов находятся «общие вопросы... образования» (п.«е»), а в ст.43 Конституции определены принципы образования и предусмотрено право Российской Федерации устанавливать федеральные государственные образовательные стандарты.

Согласно ст.72 Конституции  Российской Федерации к совместному  ведению РФ и ее субъектов относятся  «кадры судебных органов» (п.«л»), а ст. 128 Конституции Российской Федерации предусматривает, кого из них назначает федерация в лице соответствующих своих органов.

На первое место в ст.72 Конституции РФ поставлен вопрос об обеспечении соответствия конституций  и законов республик, уставов, законов  и иных нормативных правовых актов  краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам (п.«а» ст.72).

Из указанной нормы  ст.72 Конституции РФ следует, что  о соответствии конституций, уставов  и законов субъектов федерации  положениям федеральной Конституции  и федеральных законов должны заботиться как федерация, так и  ее субъекты. Но в то же время необходимо иметь в виду, что Президент Российской Федерации «является гарантом Конституции Российской Федерации» (ст.80) и использует в связи с этим согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, а также право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их федеральным Конституции и законам (ст.85). Конституционный Суд Российской Федерации решает, в частности, дела о соответствии положениям Конституции Российской Федерации конституций, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов федерации. Если эти акты будут признаны неконституционными, они утрачивают силу.

Тем самым и Президент, и Конституционный Суд (ст. 125) обладают властными полномочиями для обеспечения предусмотренного Конституцией Российской Федерации верховенства федерального законодательства над законодательством субъектов федерации.

Примерно с таких же позиций следует подходить к  анализу п.«б» ст.72 Конституции, который указывает, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности: режим пограничных зон.

Защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность как федерации, так и ее субъектов, но в первую очередь — федерации. Последняя выполняет эту роль путем осуществления правотворческой деятельности, исполнения конституционных обязанностей Президентом Российской Федерации (ст.80 Конституции РФ) и федеральным Правительством (согласно ст. 114, оно «осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан»). Кроме того, защита прав и свобод возложена на федеральные суды и централизованную в масштабах федерации прокуратуру.

Особое место в области  защиты прав и свобод человека и  гражданина занимает защита прав национальных меньшинств, которая включает защиту этих прав и от возможных нарушений  их органами субъектов федерации. Наряду с основными правами национальные меньшинства и этнические общности имеют специфические права, отражающие особенности их жизни, обусловленные  географическими, культурными, религиозными и иными факторами. Поэтому в пункте «м» ст.72 Конституции РФ говорится о защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни указанных общностей.

Несколько необычным является то, что в ст.72 Конституции РФ имеется  ряд пунктов, которые затрагивают  с разных сторон по существу одну и  ту же проблему. Речь идет, в частности, о правовом режиме земель и других природных ресурсов, охране окружающей среды. Указанная статья относит  к предметам совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов  вопросы владения, пользования и  распоряжения землей, недрами, водными  и другими природными ресурсами (п.«в»); разграничение государственной собственности (следовательно и земельной) (п. «г»); природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые территории (п.«д). Кроме того, п. «к» ст.72 относит к предметам совместного ведения земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

Хотя п.«в» ст.72 Конституции называет в числе предметов совместного ведения вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а п.«д» добавляет сюда еще и природопользование, ст.36 Конституции РФ относит только к предмету федерального закона определение условий и порядка пользования землей. При этом термин «пользование» Конституция (как, впрочем, и законодательство в целом) использует для обозначения различных понятий. В п. «в» ст.72 Конституции термин «пользование» скорее всего употреблен как одно из правомочий собственника (наряду с владением и распоряжением). Как известно, в земельном законодательстве бессрочное (постоянное) пользование — это наиболее распространенный самостоятельный титул владения и хозяйственной эксплуатации земли. По смыслу ст.36 Конституции РФ «пользование» — это осуществление правомерной хозяйственной деятельности, эксплуатация земли как природного ресурса, извлечение из земли ее полезных естественных свойств. При этом подразумевается, что земля за соответствующим субъектом закреплена надлежащим законным образом.

В указанном значении к термину «пользование» могут применяться такие понятия, как «условия» и «порядок» (имеются в виду правовые условия и порядок). В таком случае под условиями логично понимать вещные права на землю, правовые титулы, основания, на которых осуществляется использование земли — собственность, пользование, владение, а также способы получения земельных участков на соответствующих основаниях (титулах). При этом Конституция РФ (ст.9, 36) напрямую решает вопрос о формах собственности на землю (частная, государственная, муниципальная). Под «порядком» пользования, видимо, следует понимать совокупность прав и обязанностей по эксплуатации земли как объекта хозяйствования и природного ресурса всеми субъектами, использующими земельные участки.

Право пользования, рассматриваемое  как одно из правомочий собственника, следует толковать, как его право  осуществлять хозяйственную эксплуатацию земли, которое в действующем  земельном законодательстве охватывает совокупность определенных действий по отношению к земельному участку. В таком понимании функции  по использованию земельного участка  также подпадают под понятие  «порядок» пользования.

Рассматривая полномочия федерации в области регулирования  отношений по распоряжению землей, следует иметь в виду, что оно  связано с вовлечением земли  в гражданский оборот, т.е. в земельный  рынок. Пунктом «ж» ст.71 Конституции  РФ установление правовых основ единого  рынка отнесено к ведению федерации. Если иметь в виду, что земельный  рынок есть часть единого рынка, то регулирование отношений по распоряжению землей, т.е. регулирование земельного рынка, — это также исключительная компетенция федерации. И, видимо, это  правильно, ибо только при централизованном подходе появляется гарантия, что  в процессе гражданского оборота  земельных участков условия и  порядок пользования, установленные  на федеральном уровне, не будут  изменены на уровне субъектов федерации.

Что касается владения земельными участками, то ни Конституция, ни др. законы не разграничивают полномочия федерации и ее субъектов в этом вопросе. Установление предельных размеров земельных участков, находящихся во владении (собственности), Земельный кодекс относит к компетенции субъектов федерации. Представляется, что это соответствует ст.73 Конституции РФ.

Таким образом, предметы совместного  ведения, перечисленные в ст.72 Конституции  РФ, конкретизируются в других статьях  Конституции и в федеральных  законах.

Наряду с основным, т.е. конституционно-законодательным способом разграничения полномочий между  федерацией и ее субъектами, в том  числе по предметам совместного  ведения. Конституцией РФ допускается  договорный метод. Согласно Конституции  РФ разграничение предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти федерации и ее субъектов «осуществляется настоящей Конституцией. Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий» (п.«3» ст. 11). На практике стали заключаться договоры прежде всего между Россией и ее субъектами, а не между их органами. Вместе с тем Конституция РФ (ст.78) разрешает федеральным органам исполнительной власти передавать «вниз», а органам исполнительной власти субъектов федерации — передавать «вверх» осуществление части своих полномочий (здесь имеет место не передача самих полномочий, предоставление права осуществлять чужие полномочия). Все это позволяет обеспечивать необходимую ясность в разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами с учетом их возможностей. Хотя в приведенных выше случаях речь идет о компетенции соответственно органов власти федерации и ее субъектов, но через компетенцию органов просматривается разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами, так как последняя реализуется преимущественно их органами.