Форма территориального (государственного) устройства: федерация

К третьей группе можно  отнести те федерации, конституции которых содержат трехзвенную систему разграничения компетенции между федерацией и его членами (Индия, Малайзия). В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации. Во вторую входит перечень предметов ведения членов федерации. Однако вопросы, входящие в этот перечень, не составляют исключительной компетенции субъекта федерации. При определенных обстоятельствах (например, в случае издания президентом Индии прокламации о введении на территории штата чрезвычайного положения) эти полномочия переходят к федерации, парламент которой вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации. Третью группу полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов. По этим вопросам могут законодательствовать как парламент федерации, так и легислатуры государственных образований, входящих в федерацию, однако союзный закон во всех случаях имеет приоритет. Вопросы, не нашедшие отражения в конституции и не входящие ни в одну из вышеуказанных сфер компетенции, либо относятся к компетенции федерации (Индия), либо остаются за государствами — членами федерации (Малайзия).

Наконец, четвертый, наиболее сложный, тип разграничения компетенции наиболее полно закреплен в конституции Австрии, а потому именуется австрийской моделью. Австрийский Федеральный конституционный закон устанавливает четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

Первый перечень содержит предметы ведения, законодательная и исполнительная деятельность по которым является исключительной компетенцией федерации. Это относится, например, к таким предметам ведения, как внешние сношения, юрисдикция по конституционным вопросам, денежное обращение, почта, телеграф и некоторые другие.

 Вторая модель распределения компетенции, согласно которой законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнительная деятельность — к ведению земель, применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, жилищное обеспечение, дорожная полиция и др.

Третий вариант распределения полномочий действует, например, в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. В этих сферах Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность.

Четвертый вариант — это установление исключительной компетенции земель в сфере законодательства и исполнения законов. Однако поскольку конституция закрепляет общую презумпцию компетенции земель, специальных норм, определяющих их исключительную компетенцию, в конституции содержится мало. К исключительному ведению земель отнесена, например, организация детских садов и детских домов.

Вышеприведенные модели демонстрируют  основные варианты распределения предметов ведения и компетенции между федерацией и ее субъектами в конституциях государств, не исчерпывая, разумеется, всего существующего многообразия.

2.4. Формы участия субъектов федерации в решении общегосударственных вопросов.

 Существует множество  способов решения общегосударственных вопросов.¹⁹ К их числу относятся:

1) осуществление совместной  компетенции федерации и ее субъектов. По вопросам совместной компетенции могут быть изданы и законы федерации, и законы ее субъектов, но в данной сфере отношений превалирует федеральный закон, действует он, а не закон субъекта федерации;

2) создание особой палаты  в парламенте, обычно называемой  сенатом и рассматриваемой как  орган специфического представительства  субъектов (установлено представительство  в данную палату от субъектов  в равном или неравном количестве). Федеральный закон не может  быть принят без согласия этой  палаты. Он принимается без ее  согласия, только если нижняя  палата преодолеет отказ верхней палаты (ее вето) квалифицированным большинством голосов;

3) автоматическое включение  по должности должностных лиц  субъектов федерации в общефедеральные  органы;

4) периодически созываемые  совещания премьер-министра федерации  и премьер-министров (главных  министров, губернаторов) ее субъектов  (Индия, Канада, Папуа — Новая  Гвинея и др.); результаты таких совещаний иногда оформляются федеральным законом, иногда, хотя это сделать и не удается, они используются в практической деятельности исполнительных органов;

5) совещания президента  и глав исполнительной власти  субъектов;

6) совещания руководителей  одноименных министерств (департаментов)  федерации и ее субъектов, которые во многом формируют политику в данной отрасли экономики, управления. Такого рода совещания направлены также на координацию практических действий.

2.5. Договоры между федерацией и ее субъектами.

Некоторые конституции предусматривают  возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам своей компетенции. ²⁰Так, согласно ч. 1 и 3 ст. 15-а австрийского Федерального конституционного закона заключение соглашений между Федерацией и землями возложено в зависимости от их предмета на Федеральное правительство или на федеральных министров. При этом соглашения, обязательные для федеральной законодательной власти, требуют согласия Национального совета и соблюдения процедуры, установленной для принятия федеральных законов. На эти соглашения распространяются международно-правовые принципы договорного права. Следует отметить, что путем таких соглашений конституционное распределение компетенции между Федерацией и землями изменено быть не может. Германский Основной закон в ст. 91-b предусматривает договорное сотрудничество Федерации и земель лишь в области образования и науки. Единственным параграфом ст. 23 бразильской Конституции предусмотрено издание дополнительного закона, который регулирует сотрудничество между Союзом, штатами, федеральным округом и муниципиями, имея в виду равномерное развитие и благосостояние в национальном масштабе.

2.6. Федеральный контроль за соблюдением конституции субъектами федерации.

Поскольку федеральные конституция  и законы имеют верховенство, существует федеральный контроль за соблюдением конституции субъектами федерации. Обычный, регулярный контроль осуществляется конституционными и иными судами (контроль за соответствием актов субъектов федеральной конституции), действует контроль по линии исполнительной власти (в отличие от законодательных органов органы исполнительной власти в большинстве федераций подчинены по вертикали), применяется финансовый контроль (за правильным использованием субсидий федерации ее субъектами) и т.д.

Вместе с тем во многих федерациях существуют чрезвычайные способы  федерального контроля: введение чрезвычайного  положения на территории субъекта (субъектов) федерации, президентское правление  в субъектах, федеральное принуждение, институт федеральной интервенции (вмешательства), приостановление собственного управления субъекта федерации.²¹ О возможности федерального принуждения говорят конституции США, Германии, других стран. Крайним способом федерального принуждения являются военные действия; они использовались при сецессии некоторых субъектов в США, Швейцарии, Нигерии, Пакистане.

Чрезвычайное положение²² - институт конституционного права, особый режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий установленные специальным законом ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а так же возложение на них дополнительных обязанностей. При введении чрезвычайного положения могут быть ограничены свобода собраний, деятельность партий (партии нельзя распустить, так как это прерогатива суда), свобода передвижения граждан, а также запрещены демонстрации. Вводится цензура для публикаций радио- и телепередач. Граждане, призывающие к общественным беспорядкам, к нарушению закона, могут быть принудительно выселены на определенный срок из данного региона. Вводится досмотр транспортных средств и граждан. Если чрезвычайное положение введено в связи со стихийными бедствиями, катастрофами, возможны дополнительные меры: трудовая повинность, распределение предметов питания и первой необходимости среди населения, изменение режима работы предприятий и учреждений.

Чрезвычайное положение вводится обычно в случае крупных общественных беспорядков, внутренних вооруженных конфликтов, а так же стихийных бедствий и технологических катастроф. Это делается обычно актом главы государства или правительства, принятым на основе закона о чрезвычайном, военном, осадном положении, а в некоторых странах — на основе так называемых чрезвычайных законов, которые принимаются отдельно по каждому случаю и могут неоднократно продлеваться парламентом (страны англосаксонского права).

В акте о чрезвычайном положении  должен быть точно указан срок его  действия, названа территория, на которую  он распространяется, перечислены вводимые ограничения конституционных прав. Акт доводится до сведения населения  немедленно, но вступает в силу не сразу, а по крайней мере через несколько часов после оповещения. Конституции многих стран устанавливают, что при введении чрезвычайного положения должен быть немедленно созван парламент, если он не заседает, для контроля за действиями исполнительной власти (иногда, например в Бразилии, установлен пятидневный срок для созыва парламента).²³

Институт президентского правления особенно часто используется в Индии, где было уже более 100 случаев его применения.²⁴ Президентское правление вводится целиком в штате или в группе штатов сроком на 2 месяца, а в крайнем случае — на 6 месяцев. Основанием для применения этой меры являются массовые беспорядки, исчезновение в штате конституционных властей, иные чрезвычайные обстоятельства (например, массовая коррупция в органах власти штата). Президент издает указ о введении президентского правления по совету кабинета (премьер-министра). Деятельность законодательного собрания штата приостанавливается или оно может быть даже распущено, правительство штата смещается или его деятельность приостанавливается, вся полнота власти по управлению штатом переходит к президенту. Он назначает для этого своего представителя (обычно им бывает назначенный ранее губернатор штата, который в нормальной ситуации не обладает существенными полномочиями, поскольку штатом управляет его правительство, сформированное партией или партиями, имеющими большинство в законодательном собрании штата). Губернатор управляет штатом до тех пор, пока не будет восстановлена нормальная ситуация. После этого деятельность прежних органов штата возобновляется, а если они были распущены и смещены, проводятся новые выборы в законодательное собрание штата, которое формирует его правительство. После этого губернатор утрачивает чрезвычайные властные полномочия.

Близкий к этому институт — федеральное принуждение по отношению к земле (землям) в Германии. При применении этой меры парламент  земли (ландтаг) распускается, для управления землей назначается федеральный  комиссар. Случаев применения федерального принуждения в Германии не было.

Федеральная интервенция²⁵ — насильственное вмешательство (в соответствии с конституционной процедурой, установленной в Конституции или законе одного или нескольких государств) во внутренние дела другого государства, применяемое в большинстве федераций (США, Аргентине, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Индии, ФРГ, Эфиопии). Перечень в конституциях условий для применения федеральной интервенции является исчерпывающим и не подлежит произвольному расширению. Федеральная интервенция может быть военной, экономической, дипломатической, идеологической. Целью федеральной интервенции выступает разрешение конфликтов между федерацией и ее субъектами, когда последние нарушают федеральную конституцию или федеральные законы, не подчиняются законным требованиям федерального правительства, нарушают права человека или в случае, когда власть субъекта федерации не может функционировать нормально (серьезные беспорядки, угроза целостности федеративного государства, задержки налоговых и др. платежей). Результатом федеральной интервенции является установление юридического и политического верховенства федерации над органами ее субъекта. Федеральная интервенция обычно объявляется специальным декретом главы государства и может заключаться в принудительном смещении виновных должностных лиц, назначении на их место представителей центрального правительства, временном роспуске представительных органов субъекта федерации, вводе на его территорию федеральных войск, применении других репрессивных мер. Президент может принимать решение о введении федеральной интервенции самостоятельно (в латиноамериканских федерациях, поскольку здесь нет совета или Кабинета министров как особого органа) или действовать по совету Премьер-министра (в Эфиопии, согласно Конституции 1994 г.). В большинстве государств (в том числе в Венесуэле, Германии, Швейцарии) предусмотрены меры контроля в случаях применения федеральной интервенции. В настоящее время власть редко прибегает к федеральной интервенции, поскольку существуют иные, более демократичные способы разрешения конфликтов в рамках федерации.

Институт приостановления  собственного (провинциального) управления субъекта федерации предусмотрен конституцией Папуа — Новой Гвинеи 1975 г. ²⁶ Эта страна имеет квазимонархическую форму правления (монарха Великобритании представляет генерал-губернатор), поэтому указанная мера осуществляется не главой государства (он не имеет существенных полномочий), а премьер-министром, лицом, которому принадлежит реальная власть; однако акт премьер-министра требует последующего утверждения парламента. Приостановление собственного управления провинции — субъекта федерации — возможно в случаях коррупции в ее органах управления, развала управления, несоблюдения конституции. При этом управление провинцией, каждая из которых имеет свою конституцию, переходит непосредственно к федеральному правительству, провинциальное законодательное собрание распускается, орган исполнительной власти провинции отстраняется от выполнения своих обязанностей. В этот период руководит управлением провинции федеральный министр, ответственный за местное управление. Эта мера не может длиться более 9 месяцев, но парламент может продлить срок еще на 6 месяцев. В течение этого времени должны быть проведены выборы в провинциальное собрание и сформировано местное правительство.

Конституции предусматривают  необходимость контроля парламента за применением чрезвычайных мер  в отношении субъектов федерации. В Бразилии, например, при применении федеральной интервенции должен быть в течение пяти дней созван парламент для контроля за действиями исполнительных органов. В Индии парламент принимает на себя полномочия законодательного собрания штата при введении в нем президентского федерального в других странах.

Глава 3. Проблема разграничения компетенции между федерацией и её субъектами.

3.1. Асимметрия и равноправие субъектов федерации.

Как «идеальный тип» федерация должна состоять из одних и тех же равноправных территориальных единиц, имеющих единый статус.²⁷ Но такая идеальная схема — это теоретическая абстракция, которая в реальной жизни всегда проявляется в виде той или иной модификации, включающей более или менее серьезные отклонения от «идеального типа». Как уже отмечалось выше, в мире нет абсолютно симметричных федераций; и даже те немногие из них, которые могут рассматриваться как относительно симметричные, включают в какой-то мере элементы асимметрии. Большинство реально существующих современных федераций асимметрично. Так, во многих из федераций их субъекты (не говоря уже о несубъектах) неравноправны или не вполне равноправны. Все это убедительно свидетельствует о несостоятельности попыток отдельных авторов возвести симметрию и равноправие субъектов федерации в ранг общезначимых, общеобязательных признаков федерации и утверждать, будто при асимметричности, неравноправии субъектов федерации государство перестает быть федеративным.