Форма территориального (государственного) устройства: федерация

В первых при сохранении особенностей составных частей высока степень централизации, во вторых преобладает  тенденция все большего учета  специфики различных субъектов  федерации, в связи с чем положение отдельных субъектов может быть не совсем одинаковым.

В зависимости от характеристики субъектов федерации профессор Чиркин выделяет три различных подхода к структуре федерации: национально-территориальный, территориальный и комплексно-территориальный.¹² В «чистом» виде ни один из них не применяется, всегда используются несколько факторов, следовательно, имеются элементы комплексного подхода. Речь в данном случае идет о том, какому из факторов придается решающее, доминирующее значение. Подавляющее большинство федераций построено по территориальному признаку. Национальный момент не учитывался, а зачастую и не мог быть учтен. Германия, Мексика, Бразилия, ОАЭ, США, Швейцария построены по территориальному признаку.

Второй подход к структуре — национально-территориальный принцип создания федерации. Это значит, что субъекты федераций должны создаваться по национальному признаку, на территориях, где компактно проживает та или иная этническая группа. В своеобразных условиях Индии частично используется этот принцип в форме территориально-лингвистического подхода к структуре федерации.

В настоящее время в  науке и конституционной практике предпочтение чаще всего отдается комплексно-территориальному подходу. Он предполагает, что может  быть учтен национальный фактор, но наряду с этим используются и все  другие факторы: исторические, экономические, географические и иные, как в Индии, Пакистане, Малайзии.

1.3. Институты федерации

1) Парламент.

Требование участия субъектов  федерации в законодательной  деятельности государства влечет образование  парламентов, включающих две палаты; одна из них представляет все население в совокупности, другая – субъекты. ¹³

Состав палат, представляющих субъекты федерации разнообразен. При  классическом федерализме все субъекты имеют одинаковый «вес» вне зависимости  от численного состава населения (США). В более современном виде «вес»  различных составляющих может зависеть от численности населения каждого  субъекта федерации (Германия).

Обе палаты могут иметь  идентичные и равные полномочия, но случается, что палата, представляющая субъекты федерации, может иметь  специфические полномочия (Сенат  США) или палата, представляющая все  население, может путем принятия решения специальным большинством не считаться с оппозиционностью палаты, представляющей субъекты федерации (Германия).

2) Судебный механизм регулирования  компетенции.

Федеративное государство  так же характеризуется наличием судебного механизма регулирования  компетенции, который гарантирует  соблюдение её распределения, установленного конституцией. Существуют различные способы уравновешивания власти между центром и периферией; в результате чего федерализм обладает различными степенями градации.

Глава 2. Территориальные  единицы федерации.

2.1 Субъекты федерации.

Субъекты федераций далеко не одинаковы как по своей численности, так и по своей природе и  характеру. Многие федерации имеют несколько (от трех до десяти) субъектов (например, Бельгия — 3; Пакистан и Микронезия — по 4; Австралия — 6; Австрия и Эфиопия — по 9; Канада — 10). Многочисленными, имеющими более десятка субъектов, являются такие федерации, как Малайзия — 13, ФРГ — 16, Аргентина — 22, Бразилия и Швейцария — по 23 и др.. Наибольшим числом субъектов обладают США — 50 и Россия — 89. Именуются субъекты по-разному: штаты — в США, Индии, Бразилии, Нигерии, Мексике, Австралии и Венесуэле; провинции — в Канаде, Аргентине и Пакистане; земли — в ФРГ и Австрии; области — в Бельгии; кантоны — в Швейцарии. В отличие от подавляющего большинства зарубежных федераций, в Российской Федерации ее субъекты носят различные наименования — республика, край, область, автономная область, город федерального значения, автономный округ.

Субъектами федерации  могут быть как государства, так  и государственные образования (государственно-подобные политико-территориальные единицы).  ¹⁴Одни из них имеют собственные конституции (например, штаты США, штаты Мексики и др.), а другие их не имеют (например, провинции Канады и Пакистана, штаты Индии и Венесуэлы, эмираты ОАЭ и др.). В ряде федераций одни субъекты обладают собственными конституциями (например, штат Джамму и Кашмир в Индии, Занзибар в Танзании и др.), а другие — нет. Иногда субъекты федераций имеют собственные статуты. В Российской Федерации одни субъекты (республики) имеют свои конституции, а другие (края, области, федеральные города и др.) — уставы. Конституции субъектов федерации обычно разрабатываются и принимаются ими самими, без утверждения со стороны федеральных органов, хотя в отдельных случаях они могут нуждаться в том или ином таком подтверждении.

Субъекты федераций могут создавать свои парламенты (кроме ОАЭ, где субъектами управляют абсолютные монархи — эмиры). Эти парламенты могут быть и однопалатными, и двухпалатными (в Индии, например, часть штатов имеют двухпалатные парламенты, а часть — однопалатные). Парламенты издают местные законы. В Швейцарии в некоторых небольших кантонах законы принимаются народными собраниями. Субъекты имеют свое правительство (его глава — губернатор, премьер-министр, главный министр), могут иметь собственную судебную систему, вплоть до верховных судов штатов, действующих параллельно с федеральными судами (например, в США), но во многих федерациях (например, в Канаде) у провинций собственной судебной системы нет. Субъекты федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют все штаты, а в Индии и Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства нет). Иногда штаты имеют свои символы (герб, флаг, столицу), могут заключать между собой неполитические союзы (создание федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также соглашения экономического и культурного характера с субъектами федераций других государств (это делается главным образом между субъектами, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией).

Субъекты федераций представлены во второй палате федерального парламента, которая считается специфическим  органом выражения их интересов. Они имеют в этой палате или равное представительство, независимо от численности населения (по 2 сенатора от каждого штата США, по 3 — в Бразилии), или неравное, которое зависит от численности населения, хотя и не пропорционально ему (например, от 3 до 6 от каждой земли в Германии, от 1 до 34 от каждого штата в Индии). Нет такого представительства в Танзании — там парламент однопалатный и действует иной порядок представительства субъектов в нем, в ОАЭ нет избираемого парламента, но есть консультативное однопалатное собрание при правительстве с разным представительством эмиратов.

Субъекты иногда создают свои координационные органы (совет глав правительств штатов, национальная ассоциация легислатур — законодательных органов штатов), иногда несколько штатов объединяются в крупные экономические районы, которые не создают свои политические органы, но образуют разного рода экономические комитеты по различным совместным программам.¹⁵

2.2. Несубъекты федерации.

Наряду с субъектами в  состав многих федеративных государств входят территориальные образования, не являющиеся субъектами федерации.¹⁶ Это федеральный округ — столица с прилегающими окрестностями (округ Колумбия со столицей Вашингтоном в США, столица Бразилиа в Бразилии, федеральный округ Абуджа в Нигерии и т.д.), федеральные территории (например, остров Гуам в США), федеральные владения (обычно это прибрежные острова, которые не населены или население которых имеет переменный состав — служба маяков, метеостанций и т.д.). В США есть так называемые ассоциированные государства — Пуэрто-Рико, Республика Маршалловых Островов, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Палау. Число различного рода несубъектов невелико (9 в Австралии, 6 в Индии, 2 в Венесуэле и т.д.).

 В числе федеральных территорий мы можем, прежде всего, отметить существующие в ряде федеративных государств (США, Мексика, Австралия и др.) федеральные округа, в которых находятся столицы этих государств. ¹⁷ Это сделано в качестве одной из гарантий равноправия субъектов федераций: там считается, что размещение столицы на территории какого-либо субъекта федерации дало бы ему преимущества перед другими субъектами. Но не везде разделяют такие опасения. Скажем, в Австрии столица Вена сама представляет собой одну из 9 земель, которая, кстати говоря, по численности населения существенно превосходит любую другую землю. В Швейцарии же столица находится в Берне, который служит столицей и одноименному кантону.

Составные части федераций, не являющиеся субъектами, своих конституций  не имеют. В некоторых случаях  они создают местные парламенты, которые в Индии, например, принимают  даже местные законы, но эти законы требуют санкции назначаемого губернатора, да и сами парламенты действуют скорее как совещательные органы при нем. Владения целиком управляются федеральными органами, лишь в отдельных из них есть племенные советы. Ассоциированные государства теоретически независимы (Республика Палау, Соединенные Штаты Микронезии, Республика Маршалловых Островов являются даже членами ООН), но ответственность за их оборону и внешние сношения несет правительство США, сами они никаких внешнеполитических акций не осуществляют. Несубъекты федерации за редкими исключениями не представлены в верхней, федеральной палате парламента (в Бразилии и Нигерии они посылают представителей в сенат, но меньшее число, чем штаты). В США несубъекты посылают одного делегата (резидент-комиссара и т.д.) в нижнюю палату парламента с правом совещательного голоса.

2.3. Распределение компетенции и отношения между федерацией и ее субъектами.

Одним из наиболее сложных  вопросов при федеративной форме  государственного устройства является разграничение компетенции между союзом и его членами. Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида: исключительную компетенцию федерации; исключительную компетенцию субъекта федерации; совместную (конкурирующую) компетенцию федерации и его членов; остаточную компетенцию (остаточные полномочия, не охваченные ни одним из перечисленных элементов). ¹⁸

Исключительная компетенция  федерации означает, что только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. К исключительной компетенции федерации обычно относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и сборов, организация федеральных государственных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.

Исключительная компетенция субъектов федерации указывает на те вопросы государственного управления, которые органы субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного самоуправления. В рамках своей компетенции представительные органы субъекта федерации могут принимать местные законы. Какие именно законодательные акты вправе принимать легислатуры субъекта федерации, определяет федеральная конституция. Так, например, если в США штаты вправе иметь собственные гражданские и уголовные законы, то в ФРГ, Австрии и Швейцарии действуют единые общефедеральные гражданский и уголовный кодексы. В конечном счете это зависит от распределения компетенции между союзом и его членами.

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отнесенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона федерацией и последующее детальное правовое регулирование со стороны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означает, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку федерация не воспользовался своими правами в этой сфере.

Остаточная компетенция — это компетенция по вопросам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции.

В конституционном законодательстве федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами. Условно  федерации с точки зрения конституционного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.

К первой группе следует  отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предметом исключительной компетенции субъектов федерации. Подобная система разграничения полномочий существует в США, Мексике, Бразилии, Швейцарии, Австралии и некоторых других странах. Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор. В некоторых федерациях (например, в США) эта схема дополняется принципом "подразумеваемых полномочий", суть которых сводится к тому, что все вновь возникающие предметы правового регулирования относятся только к компетенции федерации. Кроме того, Конституция США содержит предписание, запрещающее федерации и штатам совершение определенных действий совместно, а также по отдельности.

Во вторую группу можно объединить те федерации, конституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции. Первый перечень, примерно одинаковый, — это вопросы, входящие в исключительную компетенцию федерации. Второй сферой компетенции, закрепленной в федеральной конституции, может быть либо исключительная компетенция субъектов федерации (Канада), либо конкурирующая компетенция союза и его членов (ФРГ). Канадская конституция содержит наименования предметов ведения субъектов федерации, причем перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции канадских провинций, считается окончательным, а компетенция федерации может дополняться и расширяться за счет включения в соответствующий перечень новых пунктов. В ФРГ не упомянутая в конституции остаточная компетенция в принципе принадлежит субъектам федерации. Однако осуществление полномочий в этой сфере не является исключительным правом земель, так как конституция может установить или допустить иное регулирование.