Федерализм

Первое. При внешней институциональной и отчасти правовой оформленности федеративных отношений в России, они оставались незрелыми и нестабильными. Нестабильность коренилась в ряде основных моментов: большом числе субъектов федерации и ее крайне сложной иерархической структуре; наличии сложносоставных субъектов; слабости федерального центра, который к окончанию периода практически полностью исчерпал возможности влияния на ситуацию в регионах. Отсутствовали механизмы федерального вмешательства -- это была типичная уступка ослабленной и разобщенной федеральной власти региональным элитам.

Второе. Для развития федеративных отношений была характерна опора Президента Ельцина на систему эксклюзивных отношений с регионами, развитие политического фаворитизма, когда неформальные институты и правила игры стали либо замещать новые формальные институты, либо заполнять существующий институциональный вакуум.

Третье. Правовые противоречия: в ельцинское десятилетие расхождения между федеральной Конституцией и федеральными законами, с одной стороны, и конституциями(уставами) и законами субъектов федерации — с другой, стали болезненной проблемой. В ряде случаев в отсутствие федерального законодательства регионы принимали собственные законы, которые впоследствии неизбежно вступали в противоречие с принятыми позже законами федеральными.

Четвертое, и, может быть, главное. Российский федерализм не стал общественным, он остался «насаженным», «верховым», предметом дизайна, элементы которого выстраивались в зависимости от политической конъюнктуры. Население не восприняло федерализм как общественное благо.  «Федерализм — это нечто большее, нежели просто структурное построение; это также особый способ политического и социального поведения, включая обязательство к партнерству и активному сотрудничеству со стороны

частных лиц и институтов…» ¹⁸

Вместе с тем необходимо отметить и положительные стороны  формирования россий-

ского федерализма. Так, новые  условия самостоятельности дали региональным элитам колоссальный опыт, который проявлялся, в частности, в поиске самостоятельных путей выживания и роста в новых политических и экономических условиях. В 90-е годы начали складываться договорные отношения — новая для России практика, шли поиски компромиссов между интересами центра и регионов, что как раз отвечает сути федеративного процесса.

Мотив предопределенности федерализма  как адекватного для России способа  усиления демократических качеств политической системы был отчетливо заметен с самого начала 90-х годов.¹⁹. Несмотря на перечисленные выше серьезные огрехи российского федерализма, он заслуживал самых лестных слов со стороны демократически настроенной общественности. По состоянию и скорости развития федеративных отношений стали «мерить температуру» российской демократии вообще, иными словами, так велика была у демократически настроенной интеллигенции ненависть к извечной российской гиперцентрализации, что «недофедерализм» (со всеми его искажениями и ошибками) стал мерилом демократического транзита.

Подобный подход оказался ошибочным, что и доказала российская практика, развеяв мифы. Что же это были за мифы? Прежде всего миф о том, что федерализм со своей системой сдержек и противовесов станет мощным препятствием для злоупотреблений властью на местах. Напротив, на практике оказалось, что в регионах злоупотребления властью и нарушения прав человека даже усилились. В подавляющем большинстве регионов консолидация политических режимов произошла не на демократических, но на авторитарных началах. В политологическую литературу вошел термин «феодализация»;речь шла о появлении региональных «феодалов», ставивших задачей монополизацию административных и финансовых ресурсов. Таким образом, федерализм в России не усилил открытость общества, не повысил проницаемость политической системы, но, напротив, привел к тому, что региональная власть отгородилась от федеральной, отгородив от последней к тому же и систему местного самоуправления. Одновременно была утрачена и надежда на то, что федерализм приведет к повышению гражданской активности, развитию структур гражданского общества. В качестве общего вывода приходится констатировать, что те федеративные отношения, которые были выстроены в России, либо вообще не способствовали демократизации в регионах, либо способствовали ей в крайне ограниченной мере. Такая ситуация способствовала появлению новых настроений, разочарованию в российском федерализме, который якобы не

выполнил своих обещаний. Необходимость реформы федеративных отношений стала очевидной, обсуждались различные ее варианты — как конституционной, так и

административной, однако эти  дискуссии имели в основном академический характер. Реформа была реализована в короткие сроки, при этом в основе политических изменений лежало стремление к усилению государства как одной из главных задач власти после его ослабления в предшествующий период.

 

4. Реформы российского федерализма: с 2000 года по настоящее время.

Реформа федеративных отношений, проведенная под руководством и  по инициативе Президента В. В. Путина, многосоставная и включает несколько  измерений. Ее основными элементами являются:

-- введение поста полномочного представителя Президента в семи созданных, согласно Указу Президента, федеральных округах;

-- введение института  федерального вмешательства в  регионах;

-- реформа Совета Федерации;

-- наконец, гармонизация  законодательства в смысле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Федеральные округа.

Указ Президента от 13 мая 2000 года о создании федеральных  округов был первым шагом реформирования федеративных отношений в России. Появление подобного документа  было вполне закономерным, поскольку идея федеральных округов оформилась в Администрации Президента еще в 1994 году. Фигура представителя Президента в регионах изначально задумывалась как практически равная губернатору по политическому статусу, между тем уже к 1995 году стало ясно, что в большинстве регионов представитель оказался полностью подавлен последним. Крупной проблемой стало и то, что федеральные службы в регионах были слабо координированы между собой и находились под влиянием региональной исполнительной власти, были фактически «приватизированы» ею. В ряде регионов федеральные структуры

полностью обслуживали  интересы местного руководства. Между  тем речь шла более чем о

380 тыс. человек — именно такое  количество федеральных служащих  находится в регионах.²⁰Таким образом, указ стал попыткой оторвать местные федеральные ведомства от региональной исполнительной власти, резко усилить присутствие Президента в регионах.

Институт федерального вмешательства в регионах.

Оформление  этого института было проведено  Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный  закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, принятым Государственной думой 19 июля 2000 года. Этот первоначальный закон имел весьма непростую судьбу и был принят лишь в октябре

1999 года. Будучи  крайне необходимым в регионах, он тем не менее долгое время находился без движения — сначала у Президента РФ Б. Ельцина, а потом в Совете Федерации.

В результате закон  был принят уже после того, как  в регионах были приняты конституции и уставы, а региональные политические режимы в основном оформились. Результатом

столь явного запаздывания федерального центра стало принятие закона, который лишь зарегистрировал ситуацию, сложившуюся в большинстве регионов с разделением властей

(подчиненное положение власти законодательной по отношению к власти исполнительной), и оформил практику работы региональных депутатов на непостоянной основе

(совмещение  депутатской работы с предпринимательской деятельностью или работой в муниципальный органах). Крайне невнятно в законе прописаны процедуры отставки губернаторов (законодательной властью) и роспуска легислатуры (властью исполнительной).²¹

Что же касается взаимоотношений федеральных и  региональных властей, то закон не

предусматривал  процедуру федерального вмешательства и ответственность региональных органов власти за свои действия. Иными словами, закон от 06.10.1999 г. — свидетельство того, что ко времени завершения ельцинского периода центр практически исчерпал возможности влияния на положение в регионах.

Подобное положение  призван был исправить федеральный  закон от 19 июля.

Закон предусматривает:

-- ответственность  органов государственной власти  субъектов федерации за нарушение  Конституции РФ и федерального  законодательства;

-- возможность  роспуска регионального законодательного органа Президентом РФ (при условии одобрения со стороны Государственной думы);

-- отрешение  от должности главы исполнительной  власти субъекта РФ указом  Президента в случае издания  главой исполнительной власти  нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ и федеральному законодательству;

-- временное  устранение Президентом РФ главы  региональной исполнительной власти  от должности в случае мотивированного  представления Генерального прокурора

Реформа Совета Федерации.

Принимается федеральный  закон, согласно которому в Совет  Федерации входят по два представителя  от каждого субъекта федерации -- по одному от законодательного и исполнительного  органов государственной власти субъектов РФ.

Гармонизация законодательства.

Проблема противоречий в законодательстве разных уровней  не нова, она активно обсуждается  уже ряд лет. Подобные противоречия стали считать одной из характеристик  российского федерализма. Масштаб  противоречий действительно чрезвычайно  велик, так что проявление политической воли Президента на этом направлении выглядело вполне оправданным.

Второй срок президентства В. В. Путина ознаменовался  дальнейшей централизацией и расширением  мер федерального вмешательства. 13 сентября 2004 года на расширенном заседании правительства в качестве мер по борьбе с терроризмом он обозначил новые подходы к государственному управлению. Была провозглашена необходимость перехода к избранию глав исполнительной власти субъектов РФ законодательными собраниями регионов по представлению Президента РФ. Речь идет фактически о мягком варианте назначения губернаторов.

У Российской Федерации  нет аналогов в мире по числу регионов - субъектов федерации. Административно-территориальное деление (АТД) России не было стабильным и многократно подвергалось реформированию. Мировой опыт свидетельствует о том, трансформации системы АТД в федерациях, т. е. увеличение и уменьшение числа субъектов, представляет собой весьма редкий случай для стабильно функционирующих федеративных политических систем. Подобные трансформации меняют институциональное равновесие политической системы, снижают степень ее стабильности, так что с большой долей вероятности можно предположить, что стабильные федерации будут избегать пересмотра структуры. Если же трансформации имеют место, то это объясняется либо особыми обстоятельствами, либо незрелостью федеративных отношений, когда преемственность институтов еще не сложилась.

Начало процессов  объединения относится к концу 2003 года. С тех пор объединительные  референдумы прошли целом ряде субъектов РФ. 7 декабря 2003 года за объединение в Пермский край проголосовали жители Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Вслед за Прикамьем процесс объединения российских регионов получил развитие в Сибири и на Дальнем Востоке. 17 апреля 2005 года состоялся референдум по объединению Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского округов. 23 октября 2005 года -- Камчатской области и Корякского округа, 16 апреля 2006 года -- Иркутской области и Усть-Ордынского округа. В марте 2007 года состоялся референдум об объединении Агинского Бурятского автономного округа и Читинской области. В декабре 2007 года одновременно с думскими выборами прошел референдум в Республике Алтай и Алтайском крае, в марте 2008 года одновременно с выборами Президента -- Ненецкого округа с Архангельской областью.

Фактически  на сегодняшний момент процесс объединения  идет в рамках пяти проек-

тов. При этом юридически образование Пермского  края и нового Красноярского края

завершилось 31 января 2007 года и 31 декабря 2007 года соответственно, Камчатского края

— 31 декабря 2008 года. Федеральный конституционный  закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» подписан 30 декабря 2006 года. Создание Иркутского края завершается. Активно действуют Читинская область и Агинский Бурятский округ. Предполагается, что после завершения объединений общее количество субъектов Российской Федерации станет равным 81 — и Россия сохранит свое беспрецедентное лидерство по количеству субъектов среди федераций мира.

Глава 3.Основные проблемы российского федерализма.

1.Особенности и проблемы российского федерализма.

 

Становление механизма  федеративных отношений и его функционирование в настоящее время во много зависели и зависят от объективных условий, сложившихся в российском обществе. Отсутствие развитых традиций гражданского общества, некоторые особенности политической культуры (этатизм, патернализм, эгалитаризм и т.п.), полиэтничность страны и этнодисперсность населения, значительные размеры государственной территории обуславливают ряд существенных особенностей российского федерализма. Бахлов И.В. выделил пять таких характерных черт по соответствующим сферам отношений:

ассиметричность конституционно-правового статуса  субъектов федерации. Несмотря на то, что Конституция России фиксирует  равноправие всех субъектов федерации, фактически можно выделить три вида субъектов, различных по виду "государственности". Это, во-первых, национально-государственные образования со своими конституциями (республики), во-вторых, национально-территориальные образования (автономные округа и автономная область), в-третьих, государственно-территориальные образования (края и области). Ассиметричность отношений центра и регионов усугубляется практикой подписания специальных договоров с отдельными субъектами;

наличие автономных национальных образований, входящих в  состав края или области. Возникает  феномен, когда части одного целого одновременно являются частями другого, уникальный в мировой практике федерализма;

высокая централизация  практически всех элементов системы  бюджетного федерализма, что выражается в доминировании федеральных  налогов;

отсутствие  единого национально-культурного пространства, что в определенной степени детерминировано общим приоритетом номенклатурных наций, отсутствием единой общенациональной идеи и т.д.;