Федерализм

перспективным представляется подход современных  исследователей федерализма Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой и Ю.Ф. Ярова, считающих, что федеративное и унитарное начало создавали две тенденции в области государственного устройства. "История России, - пишут они, - показывает, что тенденция к федерализму "дремлет" в более спокойные, стабильные периоды развития государства. Вспышку идей федерализма и сопутствующей ему крайности – сепаратизма – обуславливают социально-политические потрясения, взрывы и даже попытки кардинальных реформ"⁸, что касается фактической стороны дела, то Россия была провозглашена Федерацией в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятой на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов в январе 1918 г. Принятая в июле 1918 г. Конституция РСФСР закрепила федеративный принцип организации государственной власти. В ней указывалось (ст. 11), что "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых... стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР".

первой половине 1918 г. основной и единственной формой автономии была автономная республика. Однако уже во второй половине 1918 г. создается новая форма автономии  – трудовая коммуна, а с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии – автономная область. Процесс создания национальных республик затянулся почти на два десятилетия. Все они создавались на основе законов центральной власти, т.е. по воле правящей партии, а не через демократическое самоопределение населения тех или иных территорий.

Качественно новый  этап в развитии советского федерализма  связан с образованием СССР, куда вошли  Россия и еще три формально  независимых республики (Украина, Белоруссия и ЗСФСР). Во-первых, вступление РСФСР в СССР совпало с завершением становления самой России: в 1923 г. были упразднены автономные трудовые коммуны, а в 1925 г. возникла новая форма автономии – национальный округ. Во-вторых, выполняя требование Конституции СССР 1924 г. о приведение союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией СССР, XII Всероссийский съезд Советов утвердил измененный текст Конституции РСФСР, согласно которому ограничивался круг полномочий верховных органов России. Однако РСФСР в рамках СССР оставалась суверенным государством, обладающим правом сессии.

Важным этапом в государственном строительстве  РСФСР стало принятие в 1937 г. новой  Конституции РСФСР, где закреплялось и конкретизировалось федеративное устройство Республики.

Конституция РСФСР 1978 г. вновь зафиксировала суверенный статус РСФСР и право ее свободного выхода из СССР, но не внесла каких-либо существенных изменений в статус автономных республик, автономных областей и автономных округов (так стали называться национальные округа). Реальная же жизнь стала активно уходить он конституционных канонов. Последовательная либерализация всех основ жизни страны, ослабление тоталитарного режима, стремление национальных элит к полновластью и самостоятельности привели к распаду СССР, почин чему положила РСФСР, приняв 12 июля 1990 г. Декларацию о суверенитете. Этот документ, продиктован интересами политической борьбы, вместе с последовавшим призывом "брать столько суверенитета, сколько сумеете проглотить", стимулировал процесс провозглашения суверенитетов российских автономий, создав опасность дезинтеграции России. Попыткой приостановить этот процесс стало подписание 31 марта 1992 г. Федеративного договора, признающего суверенитет республик в составе России, а также закрепляющего статус субъектов Федерации за кроями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москва и Санкт-Петербург. Договором предусмотрено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

Федеративный  договор стал существенным шагом, изменившим суть российского федерализма. Главными особенностями советского федерализма  были, во-первых, то, что федеративное устройство охватывало лишь часть территории РСФСР, на другой же ее части существовало простое административно-территориальное устройство, во-вторых, то, что Российская Федерация, в отличие от классических федераций, построенных по территориальному типу, была по своему предназначению способом разрешения национального вопроса. Кроме того, необходимо отметить фиктивный характер советского федерализма, т.к. политическая власть находилась в руках КПСС, а партийные организации, осуществлявшие власть в субъектах Федерации, являлись, "ничем иным, как территориальными подразделениями, абсолютно едиными на всей территории партии", что сводило субъекты Федерации до положения, "административных провинций".

Подписание  Федеративного договора существенно  изменило ситуацию. С одной стороны, Федеративный договор в определенной мере удовлетворил требования сторонников договорной Федерации: из Федерации автономных республик, созданных законодательными актами центральной власти и провозгласивших затем в одностороннем порядке свой суверенитет, она превратилась в договорно-конституционную федерацию, где статус субъектов федерации устанавливается не правовыми актами федерации, а двусторонним договорным актом и закреплен конституционно. Таким образом, статус субъектов федерации уже не может быть изменен в одностороннем порядке.

другой стороны, Федеративный договор не является договор о создании нового государства, а договором о разграничении полномочий и предметов ведения органов государственной власти Федерации и ее субъектов. Следовательно, органы государственной власти субъектов Федерации не могут принять решение об упразднении Федерации.

того, подписание Федеративного договора расширило  состав субъектов Федерации: теперь или стали не только республики, но и территориальные образования - сфера федеративных отношений распространилась на всю территорию государства.

новое качество федеративного устройства России более  полно и последовательно зафиксировано  в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции  Российской Федерации. Она закрепила  федеративное устройство России в составе 83 субъекта, которыми являются национально-государственные, государственно-территориальные и национально-территориальные образования, которые, как установлено в ст. 5 Конституции, равноправны между собой. Получили конституционное оформление все основные принципы классического федерализма: верховенство на всей территории страны Конституции Российской Федерации и федеральных законов, государственная целостность, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и др. Кроме того, в Конституции отсутствует характеристика субъектов Федерации как "суверенных".

образом, можно  констатировать, что принятие 12 декабря 1993 г. Конституции российской Федерации  означает окончательную институционализацию нового, отличного от советского, качества российского федерализма, обладающего рядом существенных особенностей, обусловленных как особенностями эволюции, так и политической ситуацией в стране.

2. Советский федерализм.

После Великой  октябрьской социалистической революции Советская Россия, а затем Советский Союз были объявлены федеративным государством.

Принципиально важным в этой связи было принятие резолюции Третьим Всероссийским  съездом Советов в январе 1918 г. "О федеральных учреждениях Российской Республики", в пункте первом которой, в частности, говорилось: "Российская Социалистическая Советская республика учреждается на основе добровольного союза народов России, как Федерация советских республик этих народов". В пункте 5-ом и 6-ом речь шла о разграничении сферы деятельности федеральных и местных органов власти, и отмечалось, что "все местные дела решаются исключительно местными Советами" и далее "Центральная Советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации, и представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей" ⁹.

Создание федерации рассматривалось, прежде всего, как средство разрешения национального вопроса в многонациональной стране. Исторически первой была создана Российская Федерация (ее образование закрепила Конституция РСФСР 1918 года). Ее главная особенность заключалась в том, что она была основана на автономии. Второй исторически возникшей формой была Закавказская Федерация. Она просуществовала с 1922 по 1936 год, и затем входившие в нее республики вошли непосредственно в состав СССР.

В отличие от РСФСР Закавказская Федерация основывалась на договоре. Советский Союз как новая форма федерации был основан на суверенитете своих субъектов и объединил как унитарные, так и федеративное (РСФСР) государства. Основными принципами построения советской федерации были провозглашены принцип добровольности объединения субъектов, их равноправность, демократический централизм. Но главным был национальный принцип построения федерации.

В составе Советского Союза насчитывалось 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов. Эта громоздкая и сложная система практически управлялась строго централизованно на основе единой для всех Конституции СССР и советского законодательства. Главным, связывающим в единое целое звеном была коммунистическая партия, проводимая ею политика. Большой знаток советской истории, известный английский ученый Эдвард Карр, характеризуя эту тенденцию, в частности отмечал: "растущее сосредоточение власти, выраженное в следовавших одна за другой конституциях РСФСР и СССР, тенденция к замене федеральных форм реальностью унитарного государства и неэффективность конституционного контроля были в определенном смысле уступкой затянувшемуся чрезвычайному положению в стране. Борьба за существование, исход которой всегда под вопросом, никогда не создает атмосферы, благоприятной для децентрализации власти или для смягчения ее суровости" ¹⁰.

В последней  Конституции СССР 1977 года в статье 70 - ой было дано концентрированное  понимание советского федеративного  государства: "Союз Советских Социалистических республик - единое многонациональное государство, образованное на основе принципа социалистического федерализма, в результате свободного самоопределения наций и добровольного объединения Советских Социалистических республик" ¹¹. Однако ни в Конституции, ни в других законодательных актах не было дано определение самого понятия "социалистический федерализм". В научной литературе он трактовался тоже весьма общо. Неясно было, чем отличается "социалистический федерализм" от несоциалистического и как он согласуется с положением о "едином союзном государстве". Неясно также как соотносился суверенитет Союза с суверенитетом союзных республик. К тому же уже в 70-« годы стало ясно, что сложившаяся чрезмерная централизация по существу лишала союзные республики реальной самостоятельности.

На пороге 80—х годов приобрела особую актуальность дилемма дельнейшего развития советской  Федерации: либо повышение самостоятельности  союзных республик де-факто, либо признание Союза унитарным государством де - юре. Однако ни того, ни другого не произошло.

Ситуация в  субъектах советской федерации  со временем складывалась таким образом, что сосредоточение власти в центре вошло в противоречие с необходимостью ее децентрализации и передачи больших  полномочий на места. Необходимость радикальных изменений в этом направлении, хотя и осознавалась определенной частью партийного руководства, вовремя не была осуществлена, что вызывало все более недовольство национальных элит, возглавляющих союзные республики.

Нельзя утверждать, что вообще не было попытки реформировать советский федерализм. В годы так называемой перестройки вопросы реорганизации Советского союзного государства были предметом острых дискуссий в научной среде и в средствах массовой информации. В это время (коней 80-ых годов) были выдвинуты идеи организации республиканского хозрасчета, самодостаточности республиканских территориальных общностей, создания относительно обособленных экономических организмов в пределах народнохозяйственного комплекса СССР, обеспечения республиканского экономическою суверенитета. Особенно интенсивно эти вопросы обсуждались в связи с так называемым "прибалтийским вариантом перестройки", в основе которого лежала концепция экономического суверенитета. "Реализация идеи экономического суверенитета, - отмечал С.В. Четко, - весьма вероятно, повлечет за собой серьезные изменения в существующем государственном устройстве СССР. Умеренный, условно говоря, вариант может способствовать регенерации федеративных связей, разрушенных в период сталинизма и не восстановленных доныне, А предельно радикальный вариант, включающий установление республиканских таможенных границ и введение собственной валюты и подкрепленный провозглашением республиканского гражданства, антимиграционной политикой, формированием собственных военных контингентов и тому подобными мерами, выдвигаемыми некоторыми прибалтийскими интеллектуалами, может привести к установлению даже не федеративных, а конфедеративных межреспубликанских связей, предельно облегчит превращение права республик на выход из Союза из чисто теоретического в реальную перспективу. Вероятность этой перспективы, - если она вообще, когда-либо проявится, - будет зависеть от происходящих в стране сложных общественно - политических процессов, от расстановки политических сил. Однако представляется достаточно очевидным, что осуществление всего комплекса политических мер создаст минимально необходимые экономические и политические предпосылки для обретения союзными республиками полной самостоятельности независимых государств" ¹².