Федерализм

Введение 

 

История Российского  федерализма насчитывает почти  сотню лет. От момента отказа от унитарной  системы управления до наших дней она претерпела большие изменения, переходя все к большей децентрализации. Но даже этого времени не хватило, что бы найти и исправить все проблемы российского федерализма. Актуальность данной темы состоит в том, что в современной российской и зарубежной политической науке проблематика федерализма занимает одно из ведущих мест. Возрастающий интерес к федеративной форме государственного устройства обусловлен во многом его сущностью, обеспечивающей единство и целостность государства, его эффективное функционирование через разнообразие экономического, социального, политического и культурно-этнического развития территориальных образований его составляющих. Федерализм в России во многом уникален. Ему трудно подобрать аналоги в истории и современном мире. 

Глава 1. Сущность федерализма.

1.Общие понятия о федерализме.

Федеративное  устройство - способ территориальной  организации федеративного государства, определяющийся характером взаимоотношений субъектов федерации с федеральными органами власти, а также между собой.

Федеративное  государство - это союзное государство, состоящее из ряда государств, национально-государственных  или политико-территориальных образований, каждое из которых пользуется самостоятельностью за исключением тех прав, которые принадлежат всей федерации в целом.

В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов  власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета.

2.Сущностные черты федерализма.

 

Сама природа федеративного государства дуалистична, т.к. обнаруживает и общие, свойственные всем федерациям, и специфические для каждого конкретного государства черты.¹

Исходя из этого, американский исследователь М. Риган  сделал вывод, что не существует каких-то общезначимых черт федерализма, кроме конституционных гарантий независимого существования субъектов федерации. Близкую точку зрения высказал А.Г. Осипов, выделивший две специфические черты, присущие федеративным системам:

а) "эксплицитная или подразумеваемая идеологема суверенного или квазисуверенного характера полномочий, имеющихся у частей федерации",

б) "наличие  у субъектов федерации собственной  системы исполнительной власти (иногда и судебной) или двойное подчинение исполнительных органов федерации и ее субъектам..."²

Эти черты являются универсальными, но, с другой стороны, многие признаки федераций нельзя признать бьющими и всеобъемлющими, но они являются важнейшими признаками определенной группы федераций, что может быть значимо для осмысления феномена федерализма в целом.

Австрийский ученый Д. Соломон выделил следующие черты, свойственные большинству классических федераций:

1)наличие у  центрального правительства полноты  власти для управления субъектами  федерации;

2)конституционное  распределение полномочий таким  образом, чтобы они не могли измениться ни федеральным правительством, ни правительством субъектов федерации;

3)достаточный  объем полномочий у федерации  и ее субъектов для того, чтобы  прямо воздействовать на граждан,  чтобы правительства субъектов  федерации не действовали лишь как посредники при применении полномочий центрального правительства, т.е. не были объектами федеральной власти;

4)обеспечение  со стороны судебной власти  такого положения, чтобы ни  центральная власть, ни местная  не преступали пределов своих  полномочий, установленных конституцией.³

Советский ученый А.А. Празаускас в работе "Индия: национальная политика и федерализм" основными  признаками федерализма считает:

1)разделение  полномочий между федеральным  центром и субъектами федерации;

2)конституционные  гарантии территориальной целостности субъектов федерации;

3)исключительный  контроль федерального центра  над внешними сношениями и  обороной;

4)верховенство  центра в принятии поправок  к федеральной конституции;

5)двухпалатная  структура федеральной законодательной  власти;

6)разделение  судебной власти или двухступенчатая  система судов, включающая высший  федеральный суд и независимые  от него суды субъектов федерации;

7)разделение  служб.

Такие выводы А.А. Празаускас сделал в основном, опираясь на опыт индийского федерализма, но следует отметить, что они имеют общепринципиальное значение.

Современные российские исследователи выделяют десять элементов, составляющих понятие принципа федерализма⁴:

1)определение  государственной власти как федеративной;

2)осуществление  государственной власти на основе договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;

3)самостоятельность  субъектов федеративных отношений  в осуществлении принадлежащих  им полномочий;

4)формальное  равноправие субъектов федерации;

5)право участников  федеративных отношений на двустороннее  регулирование государственно-властных  полномочий;

6)право выбора  субъектом федерации формы своей  политической организации;

7)системообразующее  единство и неразрывная связь субъектов федераций;

8)обязанность  субъекта сохранять целостность  федерации и ее исторически  сложившейся территории;

9)исключительное  право федерации вступать в  более крупные союзы;

10)невозможность  для субъектов федерации вступать в какие-либо союзы за ее пределами.⁵

Необходимо  отметить, что не одна из ныне существующих федераций не соответствует всем этим десяти чертам одновременно.

Что касается федерализма  именно как способа территориальной  организации государственно-политической системы, то Д.В. Доленко выделил три агрегированных черты:

1)взаимодействие  центра с региональными центрами  власти на основе разделения  полномочий;

2)участие региональных  политических организмов в формировании  структуры власти центра;

3)решающая роль  центра в формировании региональных центров власти, т.е. в централизации и децентрализации политической системы государства

Одним из важнейших  для понимания сущности федерализма  является вопрос о государственном  суверенитете в федерации. В политико-правовой науке вопрос этот остается дискуссионным. Спор при этом, начиная с XIX в., ведется между сторонниками трех конфликтующих позиций. Представители первой – Г. Еллинек, П. Лабанд, В. Чиллоуби – считали, что суверенитетом обладает лишь федеративное государство в целом, т.к. государство, входящее в состав другого, т.е. в известной степени подчиненное ему, не может обладать "полной независимостью во внутренних делах и в ведении внешней политики" ⁶. Противоположную точку зрения высказывали М. Зейдель и Дж. Кэлхун, по мнению которых суверенитет принадлежит составным частям федерации, обладающим правом цессии. Но в этом случае союзное государство будет иметь не государственно-правовой, а международно-правовой характер, т.е. станет союзом государств – конфедерацией. Третий, компромиссный подход, делится на две ветви. К первой относятся А. Токвиль, Г. Вайу и др., утверждавшие, что суверенитет делится между федерацией и ее субъектами в соответствии с закрепленной в конституции долей разделения властных полномочий по вертикали. Второй подход сформулирован русским государствоведом А.С. Ященко в теории сотрудничества различных органов власти в образовании суверенитета, согласно которой в федерации суверенитет не принадлежит ни центру, ни субъектам, но лишь тому и другому в их соединении в неразрывное целое. Носителем суверенитета является только общегосударственная власть, образующаяся на основе консенсуса местных и центральных властей. В федеральном государстве власть заключена в сферах, находящихся в юрисдикции федеральных частей и центра не рядом с друг другом... а в друг друге" ⁷.

Различаются несколько  моделей федерализма (хотя в юриспруденции  вопрос о правомерности выделения  их остается открытым). В частности  В.Е. Чиркин на основе изучения государственно-правового  и политического опыта федеративных государств выделили следующие модели:

1)основанные  на союзе государств и автономии  союзных частей;

2)договорные  и конституционные федерации;

3)централизованные  и децентрализованные;

4)симметричные  и асимметричные, причем асимметричные включают в себя: структурно-асимметричные, скрытую асимметрию и явную асимметрию.

В рамках этих моделей  может реализовываться та или  иная концепция федерализма. Существуют две основные концепции реализации федеративных отношений – дуалистическая и кооперативная. Первая, получившая обоснование в сборнике политических эссе "Федералист" и интерпретированная впоследствии А. Токвилем, усматривает суть федерализма в разделении полномочий и функций между союзной властью и властями субъектов федерации на основании конституционно-правового статуса последних. Вторая концепция акцентирует внимание на сотрудничестве между элементами федеративной структуры и вообще на практической стороне федерализма. Эта, более гибкая, по сравнению с дуалистической, концепция получила распространение в различных формах во многих странах (оригинальная модификация кооперативного федерализма в Канаде, коррелятивный федерализм в Австралии).

Существуют  также концепции интеграционного (Латинская Америка), контактного (Австралия), двуязычного (Канада) и др. федерализма. Для более четкого выделения понятия федерализм необходимо отграничить его от конфедерализма. В современной политологической литературе конфедерации рассматриваются как союзы суверенных государств с целью защиты извне и совместного осуществления определенных государственного плана, к числу признаков которых относят:

1) образование  финансовых ресурсов союза из  взносов государств – членов;

2) принадлежность  вооруженных сил каждому из  государств – членов, хотя формально  они могут находиться под общим командованием;

3) вступление  союзных законов в силу, только  после опубликования их каждым  членом союза (право нуллификации);

4) составление законодательного  органа из равного количества  представителей субъектов конфедерации, обладающих равными правами;

5) отсутствие общего для  всех государств – членов бюрократического  аппарата;

6) коллегиальный характер  исполнительных органов;

7) несмотря на то, что  международная политика проводится  совместно, не исключается самостоятельность  в конкретных вопросах.

Конфедерация является образованием международно-правового, а не государственно-правового  характера. В союз вступают лишь правительства, а не народы, новой союзной нации не создается . Конфедерации являются нестабильными образованьями. Они существуют пока действуют факторы, побудившие их к сплочению, а потом распадаются (Ахейский и Этамийский союзы) или преобразуются в федерацию (Швейцария) либо в унитарное государство (Нидерланды). Почему это происходит, что способствует образованию и сохранению федеративной формы государственного устройства, какие преимущества она имеет перед унитаризмом, когда какую форму территориальной организации власти необходимо предпочесть – эти вопросы рассматриваются политической наукой и являются важнейшими для нашей стоящей на перепутье страны.

 

 

 

Глава 2.Становление российского федерализма.

1.История Российского федерализма.

С формально-правовой точки зрения история российского  федерализма берет свое начало с 1918 г. Однако, некоторые особенности  развития российской государственности дают основание специалистам относить его зарождение к более раннему историческому периоду. Русский историк И. Костомаров считал, что "Русь стремилась к федерации, и федерация была формой, в которую она начала облекаться" .

А.С. Ященко придерживался точки зрения, что "...в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении)" .

Распространена и иная точка зрения. И.А. Ильин считал, что  всем ходом отечественной истории  доказана "неспособность русского народа к федерации" . В истории России, по его мнению, было четыре периода, когда было возможно установить федеративное единение:

·  Киевская Русь до татарского нашествия (1000 – 1240 гг.);

·  Суздальско-Московская Русь под татарским игом (1240 – 1280 гг.);

·  Смутное Время (1605 – 1613 гг.);

·  в период Февральской революции 1917 г.

Мономаховичи  выговорили новое политическое слово: "договорное начало не по силам Руси, в федерации нет спасения, надо искать спасения в единодержавии (унитарном  начале)". Большевики же установили в России "унитарную тиранию" с тем, чтобы "надругаться сразу и над федеративной и над унитарной формой государственности" .

Сходной точки  зрения придерживается А.И. Солженицын. Он выделил четыре главные характеристики традиции российской государственности: унитарность, автократия, плодотворное сожительство народов и земство. "Федерация же надуманная, искусственная в ее ленинских формулах... ведет к произволу центробежных сил" .