Бюджетное право ЕС

§ 2. Злоупотребления в сфере бюджетных доходов и расходов и меры по их предотвращению.

Абсолютно точно установить уровень злоупотреблений, совершаемых в бюджетной сфере невозможно. Основываясь на заключении Палаты аудиторов о том, что наибольшая часть злоупотреблений и мошенничества совершается в таможенной сфере, был организован Комитет по расследованию, в задачи которого входил анализ транзитного режима Сообщества. После тщательного анализа ситуации были получены данные о том, что ежегодно единый бюджет ЕС недополучает по крайней мере 3,5 млрд. евро от таможенных сборов и акцизов. Отчеты Палаты аудиторов и специального комитета Комиссии по борьбе с мошенничеством в сфере бюджета показывают, что наибольшее число злоупотреблений приходится на традиционные собственные ресурсы. Расследования показали, что наибольший ущерб бюджету ЕС наносят организованные преступные действия, связанные с нарушением таможенного законодательства Сообщества. При этом отсутствие единых органов надзора и контроля,  также то, что совместные действия национальных таможенных служб осложняются как языковым барьером, так и различным уровнем полномочий этих структур в странах-членах, приводит к тому, что вероятность обнаружения злоупотреблений невысока.

Несмотря на все трудности, с которыми связано обнаружение случаев мошенничества и их оценка, Комиссия активно занималась этой проблемой. В 1988 г. было организован специальный отдел по предотвращению мошенничества UCLAF, который координировал работу национальных департаментов, проводил семинары и обучение специалистов (налоговых инспекторов, работников таможни, аудиторских компаний, полиции), ответственных за предотвращение мошенничества в отношении единого бюджета ЕС. Случаи мошенничества, обнаруженные UCLAF и национальными службами, достаточно разнообразны. При этом уход от уплаты таможенных пошлин в крупных размерах производится посредством использования сложных транспортных схем и подделки документации. Поскольку мошенничество имеет трансграничный характер, то контролирующие органы сталкиваются с трудностями в правовой в сфере. В 1996 г. наибольшее количество случаев было связано с контрабандой сигарет и алкоголя. В частности, представители ЕС утверждают, что американские табачные компании преднамеренно завозят излишние сигареты в страны Восточной Европы и другие регионы так, чтобы излишек ввозился контрабандой в ЕС, что привело к потере миллиардов долларов от неуплаченных налогов и пошлин. В 2001 г. Комиссия зарегистрировала гражданский судебный процесс в федеральном суде Нью-Йорка, требуя возмещения ущерба. Другие случаи были связаны с неверным начислением НДС на компьютерные комплектующие, неправильным заполнением таможенных деклараций, изъятием части товара из транспортных средств во время транзита, фиктивным экспортом вина. Также были отмечены случаи нарушений при определении страны происхождения товара. Что касается расходной части бюджета, то многочисленные нарушения были замечены при распределении средств по линии всех Структурных фондов.

С 1991 г. борьба со злоупотреблениями в сфере единого бюджета вышла на новый уровень. Если до этого вопросами контроля занимались Комиссия, Палата аудиторов и Комитет по бюджетному контролю Европейского Парламента, то с подписанием Маастрихтского договора этой проблеме стали уделять внимание и на более высоком уровне. Европейский Совет принял решение подготовить Конвенцию по защите финансовых интересов Сообщества, однако она до сих пор не ратифицирована многими национальными парламентами и поэтому так и не вступила в силу. Для того чтобы усилить меры по предотвращению мошенничества, на смену UCLAF пришло Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), начавшее свою работу 1 июня 1999 г. Проблема защиты финансовых интересов Сообщества и, в частности, борьба с мошенничеством приобрела большое политическое значение, и в заключительных положениях, опубликованных после проведения заседания Европейского Совета в Хельсинки в декабре 1999 г., было отмечено, что создание OLAF стало “важным новым шагом в борьбе с мошенничеством” в бюджетной сфере. На сегодняшний день в Бюро работают более 300 сотрудников, имеющих опыт в расследовании случаев мошенничества и работавших в национальных структурах, занимающихся подобными вопросами. Как и члены Палаты аудиторов они полностью независимы в исполнении своих обязанностей на благо Сообщества и не принимают никаких инструкций со стороны правительств, органов власти, организаций и людей, не связанных с OLAF. Генеральный директор OLAF назначается Комиссией на пятилетний срок и его кандидатура обсуждается в Парламенте и Совете. OLAF обязан ежегодно предоставлять отчет о своей деятельности Комиссии, Парламенту, Совету и Палате аудиторов и информировать их об обнаруженных случаях мошенничества. В отчете за 1999 г. говорится, что борьба с мошенничеством включает все формы незаконного ведения дел, которые наносят ущерб единому бюджету. Однако в зависимости от характера нарушений должны приниматься и различные меры. Например, если потери бюджета связаны с непреднамеренными ошибками при заполнении документов, то нужно обратить особое внимание на то, чтобы подобное не повторялось в будущем. Если же нарушения совершаются преднамеренно, то и наказание за их совершение должно быть более серьезным и превентивные меры должны носить более жесткий характер. В своей деятельности OLAF уделяет особое внимание серьезным нарушениям, проводя как собственные расследования, так и сотрудничая со специальными органами стран-членов. Страны должны уведомлять Бюро об обнаружении случаев нарушений и мошенничества, однако OLAF проводит и свои расследования. В 1999 г. было регистрировано почти 142 тысячи случаев нарушений на общую сумму 339 млн. евро, из них удалось вернуть 36 %, т.е. около 120 млн. евро. За этот год число злоупотреблений в сфере традиционных собственных ресурсов возросло на 17 %. Наиболее часто мошенничество и нарушения происходят при импорте сигарет (14 % случаев и 14 % от общей суммы ущерба по линии традиционных собственных ресурсов), молочных продуктов (0,5 % случаев, однако на их долю приходится 12 % от общей суммы ущерба), автомобилей (1,6 % случаев и 6,2 % от общей суммы ущерба). Сбор традиционных собственных ресурсов возложен на национальные органы, которые должны производить правильное начисление пошлин и сборов и которые ответственны за их взыскание. Однако, таможенные органы стран-членов часто сталкиваются с проблемой, когда сложно определить точно сумму, которая была не уплачена (например, при успешной контрабанде и последующей продаже товаров на внутреннем рынке ЕС). Процесс взыскания неуплаченных сумм длителен в силу административных и правовых мероприятий, к тому же страны-члены имеют право списывать суммы в пределах 10 тысяч евро, если их невозможно взыскать, не уведомляя об этом Комиссию. Если сумма превышает 10 тысяч евро, то списание возможно только в том случае, если страна предприняла все меры по взысканию долга, но получить его не удалось. В противном случае, финансовая ответственность лежит на стране и она должна покрыть недостачу вместо первоначального должника. Однако только половина государств запрашивает разрешение Комиссии на списание этих сумм, остальные считают, что достаточно уведомить Комиссию о невозможности взыскания долга, и списывают его со своих счетов. По мнению Комиссии, для того, чтобы заставить государства более четко выполнять свои обязанности по взысканию пошлин и перечислению их в единый бюджет, необходимо ввести пятилетней период, по истечении которого страна сможет окончательно списать долг со своих счетов, причем только Комиссия сможет решать, обязана ли страна возместить ущерб от невзыскания пошлин из своего бюджета или нет.

В расходной части бюджета по линии нарушений и злоупотреблений лидирует ФЕОГА. Наибольшее число случаев отмечено при выдаче экспортных субсидий. Хотя сами расходы по выдаче субсидий составляют только   14 % от общих расходов секции гарантий ФЕОГА, но на долю злоупотреблений  в этой сфере приходится 38 % ущерба, нанесенного бюджету при проведении единой сельскохозяйственной политики. В связи с этим Комиссия обратилась к государствам-членам с тем, чтобы они уделили большее внимание взысканию средств, особенно по случаям, зарегистрированным несколько лет назад. Однако суммы, которые должны быть взысканы в бюджет, остаются значительными. Так, по расследованиям, начатым в период 1973-1994 гг., должно быть взыскано около 950 млн. евро, а по делам, открытым в 1995-1999 гг., эта сумма составляет 842 млн. евро. При этом OLAF признает, что нет никакой надежды на то, что 50 млн. евро будут возвращены в бюджет. Что касается структурных операций Сообщества, то наибольшее количество нарушений было зарегистрировано в ЕСФ (59 % случаев). В ЕФРР было зарегистрировано 18 % случаев. В качестве положительного примера OLAF приводит Фонд сплочения, в деятельности которого, несмотря на объем расходов в 3 млрд. евро, было отмечено всего три случая нарушений. Контроль за финансовой деятельностью Структурных фондов осложняется тем, что многие программы рассчитаны на несколько лет и проверить счета можно лишь по их завершению. К 1999 г. общая сумма, которая должна была быть возвращена в бюджет, составляла 234,8 млн. евро, а удалось вернуть только четверть – 87 млн. евро.

§ 3. Оценка действующей системы собственных ресурсов и возможные новые источники бюджетных поступлений.

В октябре 1998 г. Комиссия представила доклад о системе собственных ресурсов, в котором подробно рассматривается действующая система, возможные новые источники собственных ресурсов Сообщества,  проблема бюджетного дисбаланса в отношении отдельных стран и корректирующий механизм, действующий в отношении Великобритании. В докладе рассматривается возможность создания новых источников поступлений в единый бюджет и введения единой ставки отчислений от НДС. Рассматривая результаты бюджетных реформ 1988 г. и 1992 г., Комиссия отмечает, что, как и планировалось. реформы привели к постепенному снижению доли отчислений от НДС в бюджет. Если в 1988 г. отчисления от НДС обеспечивали    57,2 % поступлений, то к 1998 г. их доля снизилась до 39,2 %, а в 2001 г. она составила 32,7 %. Объем поступлений от традиционных собственных ресурсов (таможенных пошлин и сельскохозяйственных сборов) продолжал снижаться в этот период в результате мировой либерализации внешней торговли. В 1988 г. эти источники обеспечили 28,5 % бюджетных доходов, а в   1998 г. – всего 16,7 %. За это десятилетие все большую значимость приобрели отчисления от ВНП, ставка которых меняется каждый год в зависимости от необходимого объема поступлений, т.н. «четвертый» или «резервный» ресурс. Если при введении в действие этого источника поступлений в 1988 г. его доля составляла 10,6 % в общем объеме бюджетных поступлений, то к 1998 г. она возросла до 41,4 %. Комиссия прогнозировала, что в ближайшие годы доля отчислений от ВНП приблизится к 50 %, и ее прогнозы оказались верными – в 2001 г. на долю этого источника уже приходилось 48,5 % доходов бюджета.

Оценка действующей системы собственных ресурсов проводилась по пяти критериям: достаточность, справедливость, финансовая независимость, прозрачность и простота, рентабельность. Комиссия считает, что существующие источники собственных ресурсов можно оценить хорошо по двум первым критериям. Под достаточностью источника ресурсов понимается то, что этот источник обеспечивает значительную долю поступлений в общий бюджет, а все вместе они обеспечивают Сообщество необходимым объемом финансовых средств. Снижение доли отчислений от НДС и традиционных собственных ресурсов, происходившее с 1988 г., было компенсировано возрастанием доли отчислений от ВНП. С введением системы среднесрочного планирования расходов удалось добиться того, что расходы, закладываемые в бюджет и финансовую перспективу, не превышали максимально возможного объема собственных ресурсов Сообщества. Например, в 1988 г. общий «потолок» собственных ресурсов был установлен на уровне 1,15 % от ВНП Сообщества, но максимальный объем средств не потребовался, поскольку расходы бюджета в этом году составили 1,08 % от совокупного ВНП и «запас прочности» таким образом составил 0,7 % от ВНП. Этот показатель в период 1988-1992 гг. колебался в пределах от 0,19 % до 0,7 % от ВНП Сообщества. С 1993 г. общий «потолок» собственных ресурсов был установлен на уровне 1,20 % от ВНП Сообщества, но этот показатель оказался едва достаточным, особенно в период экономического спада 1993 г., и до 1994 г. «запас прочности» был нулевым и на покрытие бюджетных расходов приходилось собирать максимально возможный объем средств. Однако с финансовыми трудностями того периода удалось справиться, а после экономического подъема 1994 г. и присоединения новых стран к ЕС в 1995 г. бюджетные расходы вновь были ниже максимально допустимого уровня. Кроме того, на заседании Совета в Эдинбурге в 1994 г. было принято решение о постепенном увеличении общего «потолка» собственных ресурсов с 1, 21% ВНП в 1995 г. до 1,27 % в 1999 г., и постепенное увеличение этого показателя сопровождалось жесткими ограничениями на принятие решений по вопросам расходования средств, что привело к тому, что «запас прочности» возрос от 0,01 % от совокупного ВНП в 1995 г. до 0,03 % в 1999 г.

Критерий справедливости оценивает насколько равномерно распределено «бремя финансирования ЕС» по странам-участницам. С началом бюджетной реформы 1988 г., когда на смену отчислениям от НДС пришли отчисления от ВНП, доля каждой страны в бюджете ЕС практически совпадает с ее долей в совокупном ВНП Сообщества. Исключение составляют Италия и Великобритания, чья доля в совокупном ВНП выше, чем доля в едином бюджете. Так, в 1997 г. доля Дании в совокупном ВНП составляла 1,9 %, а доля в едином бюджете – 2,0 %. Для остальных стран эти соотношения были соответственно следующими: Германия – 26,0 % и 28,2 %; Греция – 1,5 % и       1,6 %; Испания – 6,6% и 7,1 %; Франция – 17,2 % и 17,5 %; Ирландия – 0,8 % и 0,9 %; Италия –  14,2 % и 11,5 %; Люксембург – 0,2 % и 0,2 %; Нидерланды – 4,5 % и 6,4 %; Австрия – 2,6 % и 2,8 %; Португалия – 1,2 % и 1,4 %; Финляндия – 1,4 % и 1,4 %; Швеция – 2,7 % и 3,1 %; Великобритания – 16,1 % и 11,9 %[20].

Что касается других критериев, то Комиссия признает наличие недостатков у существующих источников бюджетных поступлений. Поскольку основная часть поступлений производится из национальных казначейств (отчисления от ВНП и НДС), то это снижает финансовую независимость группировки, однако обеспечивает достаточность и справедливость поступлений. С другой стороны, традиционные собственные ресурсы (таможенные пошлины и компенсационные сборы) способствуют упрочению финансовой независимости, но справедливость их распределения по странам вызывает споры, а контроль за их сбором чересчур сложен. По критерию финансовой независимости, единственным по-настоящему независимым источником бюджетных поступлений являются традиционные собственные ресурсы. Однако значимость поступлений от таможенных пошлин и компенсационных сборов постоянно снижается, и, кроме того, несмотря на то, что все доходы от таможенных пошлин и прочие доходы, связанные с политикой ЕС в области торговли, формально принадлежат Сообществу, государства-члены, которые занимаются сбором и перечислением этих средств в бюджет, продолжают рассматривать их как взносы из национальных бюджетов. Небольшая доля традиционных собственных ресурсов в поступлениях в единый бюджет привела к тому, что на сегодняшний момент финансовая независимость Сообщества находится на низком уровне, что считается одним из недостатков действующей системы. Высокая доля отчислений от НДС и ВНП привела к тому, что возросла зависимость бюджета ЕС от переводов средств из государств-членов. Результатом стали различные конфликты на этой почве, поскольку, по мнению Комиссии, многие страны заняли ошибочную позицию и каждая требует перераспределения средств из бюджета в свою пользу. В отношении рентабельности существующих ресурсов также есть проблемы – процесс сбора традиционных собственных ресурсов довольно трудоемок, а отношение стран-членов к ним неоднозначное. Существующее таможенное законодательство очень сложное и запутанное, таможенный кодекс Сообщества состоит из более чем 400 статей, кроме того, правила, разъясняющие его применение, состоят из более чем 900 статей, а сам таможенный тариф включает более 11 тысяч позиций. Однако существующие таможенные правила не успевают обновляться как того требует современное развитие внешней торговли, и в таких условиях существует пространство для злоупотреблений и неправильного применения существующих правил. В нынешней системе страны-члены ЕС обязаны собирать традиционные собственные ресурсы и перечислять их в распоряжение Сообщества, а Комиссия обладает полномочиями контролировать этот процесс. С этой целью был создан механизм «многостороннего надзора» за тем, как государства-члены выполняют свои обязанности по сбору таможенных пошлин и компенсационных сборов. Если из-за действий какой-либо страны часть пошлин не была взыскана, то эта сумма должна быть покрыта за счет увеличения отчислений от ВНП, и, в результате, халатность одной страны имеет финансовые последствия для всех стран Сообщества. Результаты контрольных действий Комиссии доводятся до сведения всех стран, и члены группировки принимают участие в решении вопросов, связанных с недополучением таможенных пошлин или списанием сумм, которые невозможно получить. Контроль за сбором традиционных собственных ресурсов требует значительных объемов административной работы, и, как показывают ежегодные отчеты Палаты аудиторов, он всегда является недостаточным для обеспечения финансовых интересов Сообщества. Кроме того, сложности процедуры по взысканию средств, которые были недополучены в результате злоупотреблений или неправильного применения таможенных правил,  часто препятствует тому, чтобы национальные органы власти взыскивали долги, и это приводит к тому, что государства предпочитают покрывать «недостачу» традиционных собственных ресурсов через отчисления от ВНП. По критерию прозрачности и простоты система финансирования должна быть понятна не только специалистам, но  гражданам ЕС, а существующая система сбора отчислений от НДС, ВНП, а также подсчета компенсаций в отношении Великобритании не обладает таким качеством. В отчете Палаты аудиторов за 1998 г., в котором анализировалась система отчислений от НДС и ВНП, содержалось мнение, что отчисления от НДС, несмотря на то, что НДС формально является налогом на потребление, в действительности приобрели характер финансовых взносов из национальных бюджетов стран-участниц, и определение сумм отчислений зависит от применяемых статистических методов подсчета (особенно при определении средневзвешенной ставки отчислений).