Бюджетное право ЕС

Такое правило приводило к тому, что в ходе бюджетной процедуры возникали осложнения. Так, при рассмотрении бюджета на 1979 г., Совет одобрил предложенное Парламентом увеличение «необязательных» расходов сверх суммы, предусмотренной максимальной ставкой роста. Однако Совет не смог получить квалифицированное большинство, требуемое для утверждения новой, увеличенной максимальной ставки роста. В результате представители ряда стран выразили сомнение в законности проведенной ранее процедуры одобрения проекта бюджета. В связи с этим на заседании Совета в марте 1979 г. министры финансов стран-членов договорились избегать подобной ситуации: если  первом варианте проекта бюджета, одобренном Советом, темп роста расходов превышает установленный Комиссией максимум, то новая максимальная ставка должна быть утверждена Советом еще до передачи проекта бюджета на рассмотрение Парламента.

В отношении «обязательных» расходов Парламент вправе обратиться к Совету с предложением о внесении изменений в эти бюджетные статьи, если за это выскажется абсолютное большинство депутатов.

Проект бюджета с поправками и предложениями Парламента возвращается в Совет в середине ноября, когда происходит второе чтение бюджета в Совете. Если в течение 15 дней Совет не изменил ни одной поправки к «необязательным» расходам и одобрил предложения Парламента по «обязательным» расходам, то бюджет считается принятым. Однако, по Амстердамскому договору Совет имеет право изменить любую из поправок Парламента к «необязательным» расходам, действуя квалифицированным большинством голосов. Если Совет не вносит никаких изменений в поправки Парламента, то эти суммы автоматически включаются в бюджет.

Что касается предложений Парламента по изменению «обязательных» расходов, то в их отношении действуют следующие правила. Если предложенные изменения не увеличивают общей суммы расходов того или иного института или увеличение расходов одной из смет компенсируется сокращением расходов по другим сметам  и Совет не отвергает их большинством голосов, то они вносятся в проект бюджета. В том случае, если предлагаемые Парламентом изменения увеличивают общую сумму расходов бюджета, Совет может одобрить предложенное изменение, действуя квалифицированным большинством голосов. В отсутствие такого решения изменения, предложенные Парламентом, считаются отвергнутыми.

Совет имеет право во всех случаях, когда он не принимает поправок Парламента в отношении «необязательных» расходов, либо сохранить первоначальную сумму ассигнований, предусмотренную в проекте бюджета, либо изменить ее. На стадии вторичного рассмотрения проекта бюджета Советом вновь возникает проблема применения максимальной ставки роста «необязательных» расходов. По договоренности, которая была достигнута между странами в марте 1979 г., Парламент может потребовать увеличения максимальной ставки сверх того уровня, который был утвержден Советом ранее (при первом одобрении проекта бюджета). Тогда Совет должен попытаться убедить Парламент не превышать «потолка» расходов, установленного вновь утвержденной Советом максимальной ставкой. Если эти переговоры не приведут к достижению согласия, то суммы поправок Парламента должны быть пропорционально снижены, так, чтобы общая сумма увеличения «необязательных» расходов соответствовала максимальной ставке роста.

Решение Совета после второго чтения проекта бюджета считается окончательным в отношении группы «обязательных» расходов. Одобренный вторично Советом бюджет поступает в Парламент 22 ноября для окончательного принятия. Парламент может в течение 15 дней изменить или отвергнуть внесенные Советом изменения, касающиеся «необязательных» расходов, и принять в соответствии с этим бюджет. Для этого в голосовании должно участвовать большинство членов Парламента и 3/5 от проголосовавших должны высказаться за принятие или отказ от изменений, предложенных Советом. Если в течение этого периода Парламент не принял никакого решения, касающегося внесенных Советом изменений, то бюджет также считается окончательно принятым. После завершения этих процедур Председатель Европейского Парламента объявляет бюджет окончательно принятым.

              Однако при втором чтении бюджета Парламент может отвергнуть проект бюджета и предложить представить новый проект. Для этого в голосовании должно участвовать большинство членов Парламента и 2/3 проголосовавших должно высказаться за то, чтобы был разработан новый проект бюджета. Впервые это право было использовано Парламентом в 1979 г., когда он потребовал от Комиссии представить новый проект бюджета на 1980 г. При этом Парламент сослался на следующие причины: неприемлемо высокий уровень расходов на проведение единой сельскохозяйственной политики и отказ Совета увеличить максимальную ставку «необязательных» расходов. Окончательно бюджет на 1980 г. был принят только 9 июля 1980 г. В 1984 г. Комиссия представила проект бюджета только на 9 месяцев 1985 г., сославшись на то, что Сообщество располагало финансовыми средствами для покрытия расходов только в течение этого срока. Тем самым Комиссия хотела привлечь внимание органов Сообщества к проблеме нехватки бюджетных средств. Парламент отказался утвердить проект бюджета в сумме 26,1 млрд. экю ввиду того, что он являлся лишь частичным и потому не имел законной силы. Бюджет на 1987 г. был одобрен Парламентом лишь в сентябре 1987 г. из-за разногласий о способах преодоления его дефицита.

Постоянно возникавшие конфликты между Советом и Парламентом и вследствие этого затягивание процедуры принятия бюджета, стали одним из факторов проведения бюджетной реформы 1988 г., направленной в том числе и на ужесточение бюджетной процедуры. В результате реформы было введено понятие «финансовой перспективы» – среднесрочной финансовой программы. Заключив Межинституциональное соглашение на период действия финансовой перспективы,  Парламент, Совет и Комиссия заранее определяют основные бюджетные приоритеты на будущий период (4-6 лет) и принимают на себя обязательства не превышать уровни расходов, указанные в финансовой перспективе. Таким образом, правило максимальной ставки роста «необязательных расходов», из-за которой происходили конфликты между Советом и Парламентом, значительно трансформировалось. Теперь две ветви бюджетной власти применяют ту ставку увеличения «необязательных» расходов, которая не нарушает максимальных объемов расходов Сообщества, предусмотренных финансовой перспективой.

Во всех случаях, когда к началу нового финансового года бюджет ЕС еще не принят, в силу вступает ст.273 Амстердамского договора, в соответствии с которой начинает действовать т.н. «режим двенадцатой доли». Для функционирования ЕС Комиссия имеет право производить финансирование расходов ежемесячно в пределах 1/12 доли соответствующих статей бюджета истекшего финансового года.

Когда бюджет окончательно принят, Комиссия не имеет права превышать установленные суммы расходов по отдельным статьям. Исключения из этого правила допускаются лишь в следующих случаях:

-         Передвижение с разрешения Совета или Парламента (в зависимости от вида ассигнований) отдельных сумм из одного раздела в другие в случае экономии по отдельным статьям или в случае возникновения непредвиденных расходов.

-         В результате переноса неизрасходованных по каким-либо причинам ассигнований в прошедшем финансовом году на текущий год. Однако они считаются частью того бюджета, в составе которого были утверждены. Некоторые из таких ассигнований, вытекающие из обязательств, возникших в течение финансового года, переносятся на следующий год автоматически.

-         В случае принятия дополнительных или корректировочных бюджетов, если утвержденные по бюджету ассигнования недостаточны для покрытия вновь возникающих дополнительных расходов. Тогда дополнительный бюджет принимается при увеличении общей суммы бюджетных расходов.

В соответствии   с финансовым регламентом институты ЕС (Совет, Парламент, Суд, Палата аудиторов, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов) осуществляют расходы в соответствии с утвержденными сметами, куда главным образом входят административно-управленческие расходы. Смета Комиссии включает фактически все расходы на проведение интеграционных мероприятий и на осуществление общих политик ЕС. Комиссия также обладает средствами на административные расходы.

73

Глава 2. Источники поступлений бюджетных средств и объективные причины эволюции единого бюджета Европейского Союза

§ 1. Источники поступлений в единый бюджет и формирование системы собственных ресурсов Сообщества в 1970 г.

Парижский договор от 18 апреля 1951 г., учредивший Европейское объединение угля и стали, и Римский договор от 25 марта 1957 г., согласно которому были образованы Европейское Экономическое Сообщество и Евратом, установили принципы действия бюджетных механизмов, которые практически без изменений просуществовали до 1970 г. Первоначально у каждого из европейских сообществ был отдельный бюджет, из которого финансировались административные и операционные расходы. Появление единого бюджета Сообщества связано с подписанием в 1965 г. Договора о слиянии, по которому была создана единая Комиссия (вместо высших руководящих органов трех сообществ) и единый Совет. По этому договору в единый бюджет ЕЭС были включены административные бюджеты ЕОУС и Евратома. К 1970 г. процесс объединения бюджетных инструментов был завершен. Согласно Люксембургскому договору, подписанному 22 апреля 1970 г., в единый бюджет ЕЭС были включены расходы Евратома на НИОКР и инвестиционные программы. Таким образом, на сегодняшний день существуют два бюджетных инструмента: единый бюджет ЕС и бюджет ЕОУС. Договор о создании ЕОУС истекает 23 июля 2002 г., поэтому было принято решение о том, что оставшиеся активы ЕОУС перейдут к Европейскому Союзу, интересы которого будет представлять Комиссия. При этом ежегодно весь чистый доход, полученный от управления оставшимися средствами ЕОУС, через единый бюджет ЕС будет направляться для финансирования исследований и разработок в угольной и металлургической отраслях.

В 1958 г. единый бюджет ЕЭС составлял всего 5,9 млн. евро, при этом объем бюджетных средств ЕОУС был почти в семь раз больше – 44 млн. евро. Среди бюджетов трех Европейских Сообществ, бюджет ЕЭС находился на последнем месте по объему поступлений – его доля в общем объеме ресурсов Сообществ была равна 10,2 %. По мере развития интеграционных процессов в Европе росли и объемы бюджетных средств группировки. Уже в 1959 г. бюджет ЕЭС увеличился почти в 4 раза за счет роста отчислений от ВНП, производимых странами-участницами пропорционально удельному весу каждой страны в совокупном ВНП Сообщества. В 1965 г., когда в бюджет ЕЭС были включены административные бюджеты ЕОУС и Евратома, общий объем бюджетных поступлений достиг 201 млн. евро (54,9 % суммарного бюджета трех Сообществ). С 1965 г. единый бюджет ЕЭС стал основным финансовым инструментом европейского объединения и объем бюджетных поступлений рос быстрыми темпами. Например, в 1967 г. поступления составили 675 млн. евро, а в следующем году они увеличились почти в четыре раза, достигнув 2,4 млрд. евро. В 1970 г. единый бюджет ЕЭС составлял почти 5,5 млрд. евро. Динамика поступлений в единый бюджет в 1958–1970 гг. отражена в таблице 1.

Таблица 1

Динамика поступлений в бюджеты Европейских Сообществ

Источник: The European Economy. # 71. Luxembourg 2000. C.412

Деятельность ЕЭС и его институтов до 1970 г. финансировалась исключительно за счет взносов, которые государства-участники производили из своих национальных бюджетов. Размер взноса был пропорционален удельному весу страны в общем объеме ВНП Сообщества. Так доля Бельгии составляла 7,9 %, Германии, Франции и Италии – 28 %, Люксембурга – 0,2  %, Нидерландов – 7,9 %[3]. При этом квоты периодически пересматривались в зависимости от уровня ВНП страны в общем ВНП Сообщества. Пересмотр долей сопровождался серьезными спорами, что значительно осложняло бюджетный процесс. С самого начала организаторы группировки признавали, что система финансирования деятельности Сообщества только за счет взносов государств-членов, является неудобной и неэффективной. Деятельность ЕЭС должна была финансироваться за счет отчислений государств-членов лишь в течение переходного периода, за который должна была быть сформирована система собственных ресурсов. В статье 201 Римского договора указано, что бюджет должен полностью финансироваться за счет собственных ресурсов, но без ущерба для других доходов. Планировалось, что образование такой системы будет завершено к 1966 г., а собственные ресурсы должны были стать основным источником финансирования бюджета Сообщества.  Комиссия должна была изучить условия, при которых взносы могут быть заменены собственными ресурсами Сообщества и рассмотреть их возможные источники.

В 1965 г. Комиссия представила Совету свои предложения по формированию системы собственных ресурсов. Сложность состояла в том, чтобы найти такие источники пополнения бюджета, которые бы могли покрывать постоянно растущие расходы, и при этом расходы и доходы оставались бы сбалансированными. Поскольку к 1965 г. уже началось проведение единой сельскохозяйственной политики, а к 1968 г. планировалось ввести в действие единый таможенный тариф, Комиссия внесла предложение, по которому импортные таможенные пошлины и компенсационные сборы от импорта сельскохозяйственных товаров должны были стать источниками собственных ресурсов. По мнению Комиссии, это позволило бы значительно увеличить бюджет ЕЭС. При этом роль центральных органов ЕЭС, как и их фискальные возможности, должны были быть максимально приближены к той роли, которую играют национальные правительства, собирая налоги и расходуя их затем на государственные нужды. Комиссия предложила  увеличить полномочия Парламента в вопросах, касающихся бюджета Сообщества. В тот период Совет доминировал в принятии решений по бюджетным вопросам, а Парламент мог вносить поправки, но согласно Римскому договору окончательное утверждение бюджета происходило в Совете.

Предложения Комиссии натолкнулись на серьезное противодействие Франции. Французские представители считали, что европейское объединение должно быть межгосударственным, а не наднациональным. В знак протеста против инициативы Комиссии они покинули все заседания в рамках трех европейских сообществ (ЕЭС, ЕОУС и Евратома). Но без Франции интеграция была бы невозможна, и в 1966 г. был заключен Люксембургский компромисс, по которому национальные правительства стран-членов получили право вето в отношении решений, формально принимаемых большинством голосов в институтах ЕЭС, если такие решения расцениваются государством как угроза национальным интересам. Однако переговоры по формированию системы собственных ресурсов и увеличению бюджетных полномочий Парламента продолжались. Потребовалось 4 года, чтобы достигнуть согласия по этим вопросам. Значительное увеличение полномочий Парламента было зафиксировано в Люксембургском договоре от 22 апреля 1970 г. Парламент получил право изменять структуру расходов Сообщества, не меняя при этом их общую сумму, а Совет мог отвергнуть эти поправки большинством голосов. С 1975 г. права Парламента значительно изменились: полномочия Парламента по внесению поправок в проект бюджета возросли и теперь зависят от того, являются ли расходы «обязательными» или «необязательными». Кроме того, право объявить о том, что бюджет окончательно принят, перешло к председателю Парламента.