Основные причины развития мирового процесса пенсионного реформирования и предлагаемые концепции пенсионных схем

Обязательные отчисления работников во второй уровень будут накапливаться  в пенсионных фондах, по своей юридической  форме аналогичных тем структурам, которые уже существуют в третьем  уровне пенсионной системы (добровольном накопительном), а именно - в совместных пенсионных фондах, управляемых исключительно  их членами. Одновременно работники  могут участвовать в добровольном частном пенсионном страховании, ассигнуя на накопление на старость 10 % своего заработка.

Участие в новой смешанной системе  обязательно для вновь вступающих на рынок труда (до 42 лет). Работники, уже состоящие в трудовых отношениях, до 31 августа 1999 года получили возможность  выбора: оставаться в старой государственной  системе или перейти в новую. Все добровольные участники новой  смешанной системы до 31 декабря 2000 года могли пересмотреть свое решение и вернуться в государственную схему. Признание государством накопленных в течение трудового периода пенсионных прав для тех, кто переходит в новую систему, будет осуществляться в форме компенсационных пенсий (как в Аргентине).

Финансирование перехода к новой  системе планируется осуществить  преимущественно за счет наращивания  внутреннего долга, а затем центр  тяжести будет перенесен на налоговые  источники. Такое стремление будет  основываться на постоянной модернизации солидарной системы, что, как ожидается, позволит нейтрализовать влияние демографических  факторов и даже создать некоторый  излишек средств. Охват венгерского  населения новой системой пенсионного  страхования быстро расширялся, в 2001 году число ее участников превысило 1,5 млн. человек и составило 74 % от общего числа наемных работников в стране. 75 % членов новой пенсионной системы - лица в возрасте от 20 до 40 лет. Возрастная категория 40 - 54 года, составляющая более 40 % в рабочей силе, среди участников новой системы страхования составляет 20 %, а лица в возрасте 55 лет и старше - 0,1 %

Начат или планируется переход  к многоуровневым схемам в Болгарии, Хорватии, Румынии, Словакии и Македонии.

На постсоветском пространстве первой страной, преобразовавшей в 1996 году распределительную схему, построив ее на основе условно накопительных  счетов, была Латвия. В 2000 -2001 годах пенсионные преобразования в стране были продолжены, был введен накопительный уровень, обязательный для лиц моложе 30 лет и с возможностью свободного выбора для работников в возрасте 30 - 50 лет. Уже с 2001 года взносы в пенсионную систему, равные 20 % фонда заработной платы, делятся поровну между распределительным и накопительным уровнями.

Переход к системе персонифицированного учета, то есть условно накопительным  счетам, осуществлен в Кыргызстане  и Молдове. Остальные государства, за исключением Казахстана, ограничиваются пока изменениями, иногда весьма существенными, вносимыми в действующую распределительную  схему с целью приспособления ее к меняющимся условиям. Одновременно многие государства СНГ рассматривают  возможность перехода в перспективе  к многоуровневой схеме.

Третье возможное направление  пенсионного реформирования реализуется  в Казахстане. С 1998 года в стране осуществляется пенсионная реформа  чилийского образца. Суть ее - в постепенном  отказе от распределительной и переходе на частную накопительную схему. В течение 30 лет предполагается сохранение распределительного уровня, но взносы работодателей в него снижены  с 25,5 до 15 % фонда заработной платы. Обязательный второй, накопительный уровень финансируется за счет взносов работников в размере, равном 10 % заработной платы (заработная плата была скорректирована, чтобы компенсировать этот новый вычет). И, наконец, третий, добровольный уровень формируют добровольные частные отчисления, либо работодателя, либо обеих сторон.

Финансовую основу реформы составили  кредит международных финансовых организаций  специально под реформу и средства от продажи государственных объектов. Реформа проводилась при непосредственной поддержке и руководстве международных  доноров, что обеспечило не только ее финансовую состоятельность на начальных  этапах, но и достаточно качественные законодательные и административные составляющие. Кроме того, реформа  сопровождалась широкой пропагандистской кампанией. Важным стабилизирующим  фактором стала выплата огромной задолженности по пенсиям.

Тем не менее, перспективы реформы  еще весьма неопределенны. Казахстан  осуществляет радикальную пенсионную реформу в условиях отсутствия достаточно развитых рынков капитала, регулирующих государственных органов или  институтов гражданского общества. При  таких темпах реформы велик риск накопления средств в плохо регулируемых частных пенсионных фондах. Система  может оказаться под угрозой  тотального краха.

Для оценки российской пенсионной реформы  существенное значение в практике пенсионных реформ в постсоциалистических государствах имеют следующие, общие для большинства  стран, черты. Прежде всего, за исключением  Казахстана, эти страны сохранили  свои распределительные, солидарные схемы. На финансирование второго, накопительного, уровня направляется не более 7-10% фонда  заработной платы, подавляющая часть  пенсионных платежей идет на финансирование распределительного уровня. Другим важным моментом пенсионных реформ можно назвать  существенные изменения, внесенные  в распределительную схему, в  особенности повышение пенсионного  возраста и ограничение так называемых льготных пенсий. Эти непопулярные меры заметно повысили финансовую устойчивость распределительной схемы. И, наконец, важным моментом реформ во всех странах  был поиск источников финансирования перехода. Ставилась и решалась задача не допустить ущемления пенсионных прав нынешних пенсионеров, не решать задачи перехода за их счет.

Пенсионная реформа  в России в контексте мирового опыта

Критическая ситуация в области  пенсионного обеспечения в России сложилась под воздействием целого ряда различных по своей природе  факторов: социально-демографических, финансово-экономических, организационных. Среди них главное место принадлежит  факторам экономического порядка. Кризис пенсионной системы обусловлен, прежде всего, макроэкономической ситуацией, в том числе политикой доходов. Экономический спад привел к существенному  сокращению реальной заработной платы, росту безработицы, в особенности  с учетом ее скрытых форм, резкому  расширению теневого рынка труда. Общенациональный характер приняло уклонение от уплаты страховых отчислений от фонда оплаты труда. Заработная плата в массовом порядке уводилась в тень.

В результате резко сократилось  число плательщиков взносов и  масштабы облагаемого социальными  налогами фонда заработной платы.

Кризис пенсионной системы усугубляли недостатки ее внутренней структуры. Она  все более теряла страховой характер, пенсионные выплаты были слабо увязаны  с уплатой страховых взносов. Широкое распространение получили досрочные пенсии на льготных условиях - за особые условия труда, работу на Севере, выслугу лет. Постоянно выбивались новые пенсионные льготы. В результате фактический возраст выхода на пенсию был на десять лет ниже законодательно установленного. Сюда следует добавить и неразвитость финансовых, особенно страховых, институтов.

Как и весь мир, российское общество быстро стареет. По данным Центра демографии и экологии человека Института народнохозяйственного  прогнозирования РАН, люди старше 60 лет - самая быстрорастущая часть  населения России. За последние сорок  лет численность этой группы удвоилась  и составляет сейчас 16% всего населения. Ожидается, что к 2015 году доля пожилых людей достигнет 20%, при этом каждый третий гражданин этой возрастной когорты будет относиться к группе самых старых людей (75 лет и старше). В ближайший же период за пределы трудоспособного возраста будут выходить немногочисленные когорты родившихся во время Второй мировой войны. В результате, в период с 1987 по 2007 год происходит некоторое снижение численности лиц пенсионного возраста и увеличение численности экономически активного населения. Таким образом, Россия имеет “демографическое окно”, которое дает некоторую свободу маневра в реформировании пенсионной системы. Однако уже к 2015 году демографическая нагрузка вновь начнет возрастать. По имеющимся оценкам, при сохранении существующих тенденций к 2050 году соотношение численности плательщиков пенсионных взносов и пенсионеров может составить 1:1, то есть один работающий должен будет содержать одного пенсионера.

В 90-е годы в пенсионную систему  России вносились постоянные изменения. В 1992 году вступило в действие новое  пенсионное законодательство, главной  особенностью которого была ярко выраженная социальная направленность: унификация всех категорий занятых, включая  священнослужителей, творческих работников и т.п.: расширение списка льготных категорий  для более раннего выхода на пенсию; введение социальных пенсий для лиц, не имеющих трудового стажа, установление размера пенсии, в равной степени  зависящего от предыдущего заработка  и трудового стажа, а также  многое другое, связанное с формой расчетов пенсионных выплат. Одним  из главных новшеств было введение выплаты полного размера пенсии всем работающим пенсионерам.

Первые попытка системного пенсионного  реформирования была предпринята в 1995 году. В августе 1995 года правительством России была одобрена “Концепция реформы  пенсионного обеспечения”. В ней  было выделено пять основных принципов  пенсионной реформы: всеобщность пенсионного  обеспечения, то есть охват системой всех нетрудоспособных членов общества; обязательность государственного пенсионного  страхования для работающих по найму; установление трудовой пенсии в зависимости  от стажа и заработка (трудового  вклада); солидарность поколений, ответственность  бюджета за пенсионное обеспечение  незастрахованных.

Фактически первый вариант реформы  имел своей целью не разрушение, а сохранение и укрепление сложившейся  государственной распределительной  системы с учетом необходимости  развития новых форм пенсионного  обеспечения.

В Концепцию была заложена идея о  формировании трехуровневой пенсионной схемы, элементами которой должны были стать: государственная базовая  пенсия; трудовая (страховая пенсия) и негосударственные пенсии, которые  рассматривались как дополнительные по отношению к государственным  и которые могли реализоваться  либо в форме дополнительных профессиональных программ отдельных компаний или  территорий, либо в форме добровольного  личного пенсионного страхования  граждан.

Из намеченных в Концепции мер  практическое воплощение получила в  то время лишь одна идея - система  индивидуального (персонифицированного) учета пенсионных взносов. С 1 января 1998 года был осуществлен переход  на принципиально новую систему  определения размера трудовой пенсии путем применения индивидуального  коэффициента, вводимого для каждого  пенсионера.

В 1997 году Министерством труда и  социального развития России была представлена “Программа пенсионной реформы в  Российской Федерации”, одобренная Правительством в мае 1998 года. В ее основе были предложения  о поэтапном, через возрастные группы населения (до 30 лет в обязательном порядке, от 30 до 40 лет - на добровольной основе), перевода трудовых пенсий на обязательные частные накопления и замене социальной пенсии на социальную помощь нуждающимся. Суть новаций Программы сводилась  к внедрению в практику пенсионного  обеспечения страховых механизмов в различных формах: индивидуальных именных накопительных и условно  накопительных счетов, профессиональных и добровольных накопительных схем.

Эти предложения были подвергнуты  критике, прежде всего за чрезмерный радикализм. Программа критиковалась  за отсутствие идеологии реформы, позволяющей  учесть и согласовать интересы подавляющего большинства населения, за недостаточную  проработку финансовых механизмов и  пенсионных технологий и за ряд других положений.

Результатом дальнейших дискуссий  и согласований интересов различных  ведомств и институтов стал третий вариант пенсионной реформы, реализация которого началась с 1 января 2002 года.

В основе новой пенсионной системы - три федеральных закона, принятых в конце 2001 г. Это, прежде всего, федеральный  закон “О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации” (регулирует условия и нормы предоставления пенсионного обеспечения за счет средств федерального бюджета военнослужащим, федеральным государственным служащим, лицам, пострадавшим от техногенных  и радиационных катастроф, а также  лицам, которые не приобрели права  на трудовую пенсию). Как и в большинстве  стран мира, эти категории пенсионеров  выводятся за рамки страхового пенсионного  обеспечения, их пенсии устанавливаются  государством и финансируются из государственного бюджета за счет общих  налогов.

Пенсионное обеспечение основной массы населения, то есть так называемые трудовые страховые пенсии, регулируются двумя федеральными законами - “О трудовых пенсиях в Российской Федерации” (регулирует условия и нормы предоставления трудовых пенсий в связи с уплатой  взносов по обязательному пенсионному  страхованию) и “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации” (устанавливает основы государственного регулирования обязательного  пенсионного страхования, определяет правовое положение субъектов - федеральных  органов государственной власти, страхователей, страховщиков и застрахованных лиц). Важную роль играет также Федеральный  закон “Об инвестировании средств  для финансирования накопительной  части трудовой пенсии в Российской Федерации”. Предстоит принять Федеральный  закон “Об обязательных профессиональных пенсиях в Российской Федерации”.

Суть новой пенсионной схемы  заключается в том, что вводится новая формула расчета пенсии и формирование ее из трех составляющих: базовой части, устанавливаемой  в фиксированном размере, с поэтапным  приближением этого размера к  величине прожиточного минимума пенсионера в России; страховой части, зависящей  от результатов труда конкретного  человека, отражаемых на его индивидуальном лицевом счете (система условно  накопительных счетов); накопительной  части, формируемой из части страховых  взносов, учтенных в специальной  части индивидуального лицевого счета, и доходов от ее инвестирования.