Основные причины развития мирового процесса пенсионного реформирования и предлагаемые концепции пенсионных схем

Получить данные в формате Microsoft Excel 97

Сравнительный анализ и оценка мировой практики пенсионных реформ

Рассмотрим более подробно конкретные направления и методы пенсионных реформ в различных группах государств.

Латиноамериканский  вариант: преимущества и проблемы накопительных  схем

В 90-е годы XX века большинство стран  латиноамериканского континента радикально реформировали свои пенсионные системы. Главной общей чертой этих реформ был переход к накопительной  пенсионной системе или введение многоуровневой модели, включающей обязательные накопительные схемы и возможность  для их участников свободно выбирать и менять частные пенсионные фонды, в которых накапливаются их взносы. Одним из стимулов радикальных реформ на континенте был пример Чили, которая  первой в западном полушарии создала  у себя общенациональную распределительную  систему (в 1924 году) и первая же от нее  отказалась (1981 год). Пенсионная система  в Чили не содержит распределительного механизма и полностью основана на накоплении средств на индивидуальных счетах работников и капитализации  взносов. Каждый индивид, вступающий в  накопительную пенсионную схему, получает персональный счет, на котором концентрируются  его пенсионные взносы. Эти средства накапливаются и инвестируются  частными пенсионными фондами. По достижении пенсионного возраста они возвращаются к индивиду.

Переход к накопительной системе  происходил в течение ряда лет. Молодежь в обязательном порядке вступала в накопительную схему. Работники, которые уже делали взносы в распределительную  систему, получили право выбора - оставаться в старой схеме или вступить в  новую. Те, кто остался, получают за счет государственного бюджета “старую” пенсию. Те, кто перешел на накопительную пенсионную схему, получили государственные облигации, которые компенсировали стоимость уже сделанных пенсионных взносов. Эти облигации дают 4 % фиксированный ежегодный доход и должны выкупаться государством при выходе индивида на пенсию. Суммарные обязательства чилийского правительства в связи с переходом на новую систему оцениваются в 80 – 100 % ВВП. Средства на переход были получены за счет образовавшегося к началу 80-х годов XX столетия бюджетного профицита и доходов от приватизации.

Реформа активно развивалось, к 1992 году примерно  
90 – 95 % участников “старой” системы покинули ее. Главным стимулом было повышение пенсии в среднем на 40 – 50 % по сравнению со “старой” системой и сокращение размера страховых платежей с 19 до 10 % (вместе со страхованием жизни и страхованием по инвалидности - до 13 %). Активы пенсионных фондов стали одним из стабильных источников накопления, способствовали развитию жилищного строительства и страхования, осуществлению ряда дорогостоящих проектов в сфере инфраструктуры.

Успехи чилийской пенсионной реформы  во многом объясняются не только удачными стратегическими решениями, но в  решающей мере благоприятной для  нее экономической и политической ситуацией в стране в 80-е годы. Государство накопило значительный профицит бюджета, благодаря экономическим  реформам начался период стабильного  роста. Жесткий авторитарный режим  обеспечивал социально-политическую стабильность при обязательном участии  всего работающего населения  в новой системе (за исключением  мелких предпринимателей, военнослужащих и некоторых других групп населения). Параллельно с пенсионной реформой развивалась либерализация экономики  и формировался внутренний капитал. Это дало импульс развитию инфраструктуры финансовых рынков, способствовало появлению  новых финансовых институтов и обусловило высокую доходность инвестиционных портфелей.

Одновременно выявились и негативные черты чилийской пенсионной реформы. Главная из них - высокая стоимость  услуг администраций пенсионных фондов². Успешному развитию накопительной системы препятствует бедность населения. В результате безработицы, бедности, массового уклонения от уплаты пенсионных взносов численность работников, присоединившихся к системе, больше численности тех, кто реально делает пенсионные взносы. Очевидно, что бедное население не в состоянии поддерживать устойчивую накопительную систему (в Чили более трети клиентов пенсионных фондов имеют доходы ниже черты бедности). Массовое уклонение от уплаты пенсионных взносов также свидетельствует о том, что люди не вполне доверяют пенсионным фондам и предпочитают утаивать свои деньги.

Учитывая вышеназванные обстоятельства, латиноамериканские государства так  называемой “второй волны” пенсионных реформ на континенте (Аргентина, Колумбия, Перу, Уругвай) пошли по пути реформирования и сохранения своих распределительных схем и введения скромного накопительного механизма в качестве “второй опоры”, то есть по пути создания смешанных, многоуровневых систем. Доля пенсионных взносов, идущих в накопительную часть, колеблется в этих странах от 8 % (Перу) до 15 % (Уругвай) месячного дохода работника. Работникам предоставляют право свободного выбора распределительной или накопительной системы и даже право менять их (Колумбия), переходя из одной системы в другую и обратно.

Латиноамериканские государства  “третьей волны” пенсионных реформ на континенте (Мексика, Боливия, Сальвадор), проводившие свои реформы в конце 90-х годов, приняли с некоторыми модификациями базовую чилийскую  модель с частными пенсионными фондами, управляющими индивидуальными средствами работников. Эти страны не оставили права выбора вновь вступающим на рынок труда поколениям.

Накопительные схемы в каждой из стран этой группы имеют свою специфику. Наиболее полная накопительная система  для всего работающего населения  введена в Боливии. Для этого  в стране имелись необходимые  условия: относительно молодое население (отношение численности лиц старше 65 лет к населению в возрасте 15 - 64 лет составляло всего 6,3 %); на момент реформы пенсионные расходы составляли всего 1,5 % ВВП; приватизация энергетических и минеральных ресурсов дала необходимые финансовые средства. Государством были полностью признаны все накопленные пенсионные права граждан, которые реализуются по достижении пенсионного возраста. Учитывая неразвитость рынка капиталов, для лучшего управления пенсионными фондами правительством Боливии были созданы две монопольные территориальные администрации пенсионных фондов, лишь через пять лет после начала реформы на рынок пенсионных капиталов должны быть допущены другие участники. В других государствах латиноамериканского региона процесс создания администраций пенсионных фондов был открытым.

Пенсионные реформы на латиноамериканском континенте были успешными с точки  зрения сокращения пенсионного долга  и создания более устойчивой финансовой системы. Объем активов пенсионных фондов в Чили, где новая система  действует уже в течение более 20 лет, составляет 54 % ВВП, в Колумбии - 14, в Аргентине - 6, в Перу - 4, в Мексике и Уругвае – 2 % ВВП. В среднем около 50 % средств, собираемых пенсионными фондами, инвестируется в государственные ценные бумаги, в акции промышленных предприятий - 12,6 %, в другие финансовые институты – 23 %, но по странам имеются существенные различия. Например, в Мексике в государственные ценные бумаги инвестируется 97 % всех накапливаемых пенсионных средств, в Перу, наоборот - только 7 %, а в акции – 37 %. Из всех латиноамериканских стран, которые начали проводить пенсионные реформы, только в Чили в настоящий момент разрешено размещать средства пенсионных резервов в иностранные ценные бумаги.

Тем не менее, несмотря на серьезные  ограничения в направлениях инвестирования, годовая доходность средств пенсионных резервов в этих странах до последнего времени сохранялась на относительно высоком уровне: в Чили - 11,2 %, Аргентине - 12,5 %, Колумбии - 11,7 %, Мексике - 9,7 %, Перу и Уругвае –8 %.

Следует отметить две общих черты  латиноамериканских пенсионных преобразований, существенных для оценки пенсионной реформы. Прежде всего, это полное признание  правительством пенсионных обязательств старой распределительной системы, государственные гарантии минимальной  пенсии в случае провалов частных  пенсионных фондов, а также различные  формы компенсаций работникам с  целью смягчения трудностей перехода и стимулирования присоединения  к новой системе.

Например, в Чили правительство  гарантирует выплату минимальной  пенсии в размере примерно 20 – 25 % средней заработной платы в стране, если накопленных гражданином средств недостаточно. В Уругвае стимулировался переход в накопительную схему среднедоходных слоев населения. Работники, разделившие свои взносы поровну между распределительной и накопительной схемами, получили от правительства субсидии, если их месячный доход был ниже 500 долларов. В Чили и Перу прямые компенсации имели форму единовременного повышения заработной платы с целью смягчить для работника последствия увеличения пенсионного взноса. В Боливии из средств, полученных от приватизации, создан специальный фонд, из которого каждый гражданин страны, достигший к 1995 году возраста 21 год и старше, получит по достижении 65 лет специальную единовременную денежную сумму (свою долю в приватизационных доходах).

Другой общей чертой пенсионных реформ в странах Латинской Америки  стало усиление государственного регулирования  использования пенсионных средств. Так, Аргентина и Мексика ввели  централизованный сбор пенсионных взносов. В Аргентине и Мексике работодатель направляет взносы в национальное агентство  доходов. В Чили работодатели собирают взносы от работников и переводят  их в пенсионные фонды по выбору работника. Эта мера возникла как  ответ на высокую стоимость услуг  администраций чилийских пенсионных фондов. Предполагалось также, что она  увеличит контроль за плательщиками  взносов и выявит уклоняющихся. Однако на практике эта мера не привела  к существенному сокращению расходов.

Выявились и серьезные проблемы, которые не снимаются, несмотря на направленные на их решение модификации вводимых пенсионных схем. Охват работников пенсионным обеспечением остался на дореформенном уровне (50 – 60 % работающего населения, то есть лишь половина рабочей силы). Такое положение в перспективе чревато серьезным социальным риском для всей системы. Практика показала, что возможности накопительной системы существенно ограничиваются бедностью населения. Ни одной из латиноамериканских стран, несмотря на принимаемые меры, не удалось решить проблему высокой стоимости управления децентрализованной пенсионной системой.

Вектор пенсионных реформ в развитых государствах: упорядочивание распределительных схем и осторожное введение обязательных накопительных  элементов

Почти все развитые государства  в 80 - 90-е годы ХХ века предприняли шаги по приспособлению своих пенсионных систем к меняющимся условиям, предотвращению потенциальной опасности их финансового кризиса. Особенностями данной группы стран являются, во-первых, наличие сложившихся зрелых, охватывающих все население, универсальных распределительных схем, дополняемых действующими в основном в частном секторе добровольными системами, основанными на коммерческом страховании. И, во-вторых, необходимость в силу специфики социально-экономического и политического развития осуществлять изменения таким образом, чтобы не нарушать согласия политических партий и социальных партнеров, а также не ставить под сомнение уверенность населения в долгосрочной дееспособности систем пенсионного обеспечения. Эти два момента определяли характер пенсионных реформ в данной группе стран.

Теоретически существуют четыре пути смягчения финансового кризиса  крупных распределительных пенсионных систем:

• параметрическая коррекция структурных характеристик распределительной схемы, таких, как уровень взносов, пенсионный возраст или формула индексации пенсий в соответствии с имеющимися финансовыми возможностями;
• системные реформы, в основном путем развития накопительной части внутри или вне распределительной схемы;
• более широкое финансовое приспособление, включающее повышение общих налогов и сокращение социальных расходов, не связанных с пенсиями;
• макроэкономические модификации, например, поощрение более высокого уровня занятости или иммиграции для изменения величины рабочей силы, а следовательно, и выплачиваемых взносов.

Большинство развитых государств в  основном избрали так называемый параметрический подход к пенсионным реформам, то есть проведение корректирующих мер, которые меняют, иногда весьма существенно, характеристики существующей системы. Это не исключило, естественно, использования и других подходов.

На начальных этапах преобразований практически во всех государствах, включая США, Германию, Японию и Италию, были предприняты попытки увеличения доходов пенсионной системы за счет повышения взносов, что вызвало  активное противодействие как работников, так и предпринимателей. С целью  увеличения финансовых поступлений  модернизировалась также база, с  которой взимались взносы. Например, в Бельгии, Италии, Швейцарии и  Португалии был отменен “потолок”  заработной платы при исчислении страховых взносов. В ряде стран  расширили величину базовой заработной платы, с которой делаются взносы, путем включения в нее премий и отпускных пособий (Франция, Германия, Нидерланды, Австрия).

Более разнообразными были подходы  к сокращению пенсионных расходов. Учитывая, что по данным ОЭСР, повышение  пенсионного возраста на 1 год сокращает  пенсионные расходы на 5 – 10 %, некоторые государства (США, Япония, Италия, Франция, Швеция), чтобы сократить число получателей пособий, законодательно повысили пенсионный возраст, растянув это повышение на десятилетия. Например, в США пенсионный возраст для мужчин и женщин повышается в течение 2000-2027 гг. с 65 до 67 лет, во Франции - до 62, в Японии - до 65 … 2013 - 2025 гг.. В Швеции новая пенсионная система не устанавливает общего возраста выхода на пенсию. Он будет гибким, по выбору пенсионера, начиная с 61 года, причем законодательно определено, что 67 лет - это возраст, ранее которого никто в Швеции не может быть принужден к прекращению работы по старости.