Основные причины развития мирового процесса пенсионного реформирования и предлагаемые концепции пенсионных схем

Л.С. Дегтярь, 
главный научный сотрудник  
Института международных экономических и  
политических исследований  
Российской Академии наук,  
доктор экономических наук

Основные  причины развития мирового процесса пенсионного реформирования и предлагаемые концепции пенсионных схем

Проблемы пенсионного обеспечения  в 80 - 90-е годы  
ХХ столетия приобрели важное политическое значение, выдвинулись в большинстве стран мира в центр научных и общественных дискуссий. Практически на всех континентах была поставлена под сомнение очевидность сложившихся крупных государственных распределительных пенсионных систем. Причины этого явления следует искать в совокупном действии факторов демографического, экономического, социального и морально-психологического характера.

Главные из них связаны с динамичным процессом старения населения в  результате увеличения средней продолжительности  жизни и сокращения рождаемости. Этот процесс затрагивает все  общества.

По оценкам Всемирного банка, в 1990 году 18 % населения развитых стран, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), составляли люди старше  
60 лет, в настоящее время – 20 %. К 2020 году этот показатель увеличится до 27 % и к 2030 году - до 30 %. На долю старейших  
(то есть тех, кому за 80 лет) жителей в настоящее время приходится около 3 % населения этих стран. К 2030 году таких людей будет почти 6 %. Быстро стареет (благодаря успехам медицины, увеличению средней продолжительности жизни, политике сокращения рождаемости) сравнительно молодое на сегодняшний день население развивающихся государств. В Латинской Америке и в большинстве стран Азии доля лиц старше 60 лет удвоится до  
2030 года и достигнет 16 % всего населения. В Китае, где сейчас доля населения старше 60 лет составляет около 9 %, она вырастет до 22 % в 2030 году. Тенденции таковы, что в ближайшие три десятилетия в развивающихся странах сложится возрастная структура населения, характеризующаяся высокой долей старших возрастных групп при значительно более низком уровне доходов на душу населения, чем в развитых государствах.

Действие другой группы факторов обусловлено  сдвигами на рынке труда, изменениями  в масштабах, структуре и характере  занятости населения (высокая безработица, распространение неформальной и  неполной занятости, работы на дому и  самозанятости). Все эти категории  стремятся выйти из обязательной системы пенсионного обеспечения, в результате уменьшается численность  работников, взносы которых являются финансовой основой пенсионной системы.

Увеличение численности пенсионеров  и тенденции в сфере занятости  значительно ухудшили такой важный показатель, лежащий в основе устойчивости распределительной пенсионной системы, как коэффициент поддержки - соотношение  численности пенсионеров и работников, делающих взносы в рамках пенсионного  обеспечения. Сохраняется тенденция  к ухудшению этого показателя, то есть к увеличению пенсионной нагрузки на работающее население. В развитых странах коэффициент поддержки  снизился с 3,5 работников на одного пенсионера в  
50-е гг. ХХ века до 2,5 - в 90-е гг., в ближайшем будущем ожидается его сокращение до 2 работников на 1 пенсионера.

Уже сегодня для многих пенсионных систем характерен дефицит по текущим  платежам и, по некоторым оценкам, накопившийся долг систем пенсионного обеспечения  составляет в отдельных странах  от 100 до 250 % ВВП. Некоторые пенсионные системы становятся неплатежеспособными.

Но не только открытые и потенциальные  финансовые трудности пенсионных систем диктуют необходимость их реформирования. Одна из важных причин - необходимость  повышения конкурентоспособности  национальных экономик в условиях глобализации, в том числе и за счет снижения цены рабочей силы и замедления или  прекращения роста социальных расходов государства. И, наконец, существовавшие в течение более сорока лет  пенсионные системы испытывают воздействие  тенденций, проявившихся в особенности  в 80-е гг. ХХ столетия, ослабляющих солидарность в обществе и усиливающих индивидуализм. Повышение уровня доходов неизбежно ведет к тому, что высокодоходные слои населения требуют более индивидуализированного и диверсифицированного пенсионного обеспечения, большей свободы выбора.

Кроме того, повышение уровня благосостояния и сложившиеся во многих странах  системы налогообложения стимулируют  выход на пенсию раньше установленного законодательством срока. Хотя в  большинстве развитых стран, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), официальный  пенсионный возраст равен 65 годам, фактически в середине 90-х годов ХХ века он составлял 56 - 57 лет у женщин и 59 лет у мужчин. Это происходило вопреки тому факту, что, как правило, в этих странах здоровье населения старше 70 лет и условия труда улучшались. Более ранний выход на пенсию означал, что работники раньше установленного срока прекращали делать взносы в пенсионную систему, а при достижении официального пенсионного возраста начинали получать полную пенсию.

Совокупное действие вышеназванных  факторов поставило все страны перед  необходимостью совершенствования  своих пенсионных систем, адаптации  их к меняющимся условиям.

В концептуальном плане возможны два  различных подхода к пенсионному  обеспечению.

Первый подход основан на признании  обязанности каждого члена общества, наряду с собственной ответственностью, участвовать в основанном на принципах  солидарности коллективном страховании  на случай рисков, угрожающих человеку (безработицы, старости, болезни, инвалидности). В данном случае общество на основе законодательно оформленной системы  обязательного страхования противостоит опасностям на протяжении жизненного цикла и провалам рынка. Коллективные (массовые) формы страхования получили широкое распространение в индустриальных и постиндустриальных обществах  после базирующихся на этих идеях  социальных реформ О. Бисмарка в 80 - 90-е гг. XIX столетия. На принципах солидарности и текущего финансирования были построены системы социального обеспечения всех развитых государств с социально ориентированной экономикой, стран Центральной и Восточной Европы и бывшего СССР.

Преимуществом сложившихся на этой основе крупных распределительных  пенсионных систем, основанных на текущем  финансировании, является возможность  начать выплату пенсий незамедлительно (не требуется времени для накоплений). При этом размеры пенсий не зависят  от результатов функционирования финансовых рынков и деятельности руководства  пенсионных фондов. Финансируемые таким  способом пенсии обеспечивают более  надежную защиту и более высокую  норму замещения (отношения пенсии к заработной плате) для лиц с  невысокой заработной платой, то есть внутрипоколенческое перераспределение  доходов от высокооплачиваемых к  низкооплачиваемым.

Однако в распределительной  системе величина пенсионных фондов напрямую зависит от демографических  факторов и состояния рынка труда - уровня занятости, безработицы, заработной платы, соотношения численности  плательщиков взносов и пенсионеров. Взносы при этом рассматриваются  как налог, а не как отложенное потребление и часть личных сбережений. Поэтому функционирование системы  зависит от эффективности административного  принуждения. В странах, где возможности  проводить политику эффективного принуждения  ограничены, а к ним относятся  почти все страны с переходными  экономиками, устойчивость системы, помимо всего прочего, подрывается массовым уклонением от уплаты социальных взносов  и развитием неформальной занятости.

Второй подход базируется на принципе, в соответствии с которым только сам человек ответственен за формирование условий своей жизни. Это предполагает замену государственной пенсионной системы частными структурами обязательного  накопления, построенными на принципе индивидуального финансирования пенсии самим работником за счет процента от заработной платы и инвестиционного  дохода. В ее основе следующие аргументы:

• пенсионная система, полностью перешедшая на накопительную основу, увеличивает совокупные национальные накопления и приводит к увеличению инвестиций и экономическому росту;
• при частном управлении пенсионными фондами пенсионная система, благодаря воздействию конкуренции и независимости от политического вмешательства, становится эффективней государственной;
• накопительная пенсионная система не зависит от проблем демографического плана, угрожающих практически во всем мире существованию распределительных схем;
• система дает свободу выбора и обеспечивает дифференцию размеров пенсии в зависимости от заработка и эффективности использования накоплений.

Концепция накопительной пенсионной системы не является для мира чем-то принципиально новым. На заре становления  индустриальных обществ этот институт выступал в качестве основного механизма  самозащиты работников и мелких предпринимателей в случае прекращения ими трудовой деятельности. Он получил “новое дыхание” в 80-е годы XX века - период господства либеральных идей - и нашел практическое воплощение в форме обязательного  личного страхования в Латинской  Америке и ряде развивающихся  государств других континентов.

Уже в самой концепции накопительной  системы заключены многочисленные риски. Участники системы несут  полную ответственность за ее провалы, государство в данном случае гарантирует  пострадавшим в лучшем случае лишь минимальный размер пенсии. Накопительная  схема в большей мере применима  в более богатых странах с  обширным средним классом и весьма проблематична для обществ с  высокой доходной поляризацией. Система  идеально подходит для хорошо оплачиваемых работников, которые могут накопить на пенсионных счетах достаточную денежную сумму, но не обеспечивает внутрипоколенческого механизма перераспределения и  предотвращения бедности.

Эффективность накопительной схемы  в значительной мере зависит от субъективных и общеэкономических факторов. Ее доходность может колебаться в значительных пределах в зависимости от изменений  экономической конъюнктуры и  качества менеджмента. Всегда существует риск потери сбережений или снижения уровня инвестиционных доходов по сравнению  с их размерами, заложенными в  пенсионных схемах. Все это возможно не только на развивающихся неустойчивых рынках, но и в странах с развитым рынком капиталов. Например, потеряли свои пенсионные сбережения работники  обанкротившейся американской корпорации Enron, чьи пенсионные средства были вложены  в акции компании. В результате катастрофического падения котировок  акций пенсионные активы стоимостью 1,2 млрд. долларов практически полностью  обесценились.

Не получил однозначного эмпирического  подтверждения и тезис о том, что накопительные системы повышают норму национальных сбережений и  тем самым способствуют экономическому росту. Пенсионное накопление или накопление в узком смысле не обязательно  является показателем роста национальных сбережений. Индивид, откладывая деньги на свои индивидуальные пенсионные счета, сокращает накопление в других формах. Более того, вновь созданная накопительная  система может функционировать  при нулевых совокупных сбережениях, если в условиях старения населения  накопления молодых поколений будут  равны расходованию сбережений старшими поколения. Если накопительные системы  и имеют преимущество в этом плане  перед распределительными, оно не является однозначным.

Одним из наиболее сложных вопросов является стоимость перехода к накопительной  схеме. Проблема состоит в необходимости  компенсации нынешнему поколению  пенсионеров средств, которые отвлекаются  в накопительную пенсионную систему. По имеющимся расчетам, стоимость  перехода составляет от 120 до 160 % ВВП. Страны по-разному решают эту проблему. Были случаи, когда отсутствие средств на финансирование перехода заставляло страны, частично начавшие введение накопительной системы, вернуться к распределительной схеме.

К концу XX столетия лишь пять государств (Чили, Боливия, Сальвадор, Мексика и  Казахстан) полностью отказались от распределительной схемы и перешли  на чисто накопительную. Большинство  стран создавали смешанные, многоуровневые системы, сочетающие накопительные  и распределительные элементы. Ряд  государств, совершенствуя свои распределительные  схемы, вводили в них систему  условно-накопительных счетов, обеспечивая  тем самым более тесную связь  накопленных индивидом взносов  и его пенсии в рамках старой системы.

Таким образом, и распределительная, и накопительная пенсионная модели имеют свои недостатки и преимущества, последние, в свою очередь, как в  той, так и в другой схемах не всегда бывают бесспорными. Ни одну из систем нельзя признать однозначно эффективной для достижения основных целей пенсионной политики в современных условиях.

Большинством государств выход  был найден в диверсификации пенсионного  обеспечения, в сочетании обеих  моделей, в создании многоуровневой системы, состоящей из трех опор:

1)  обязательная государственная система с внутри- и межпоколенческим перераспределением. Ее цель - предотвращение и сокращение бедности среди пенсионеров;

2)  обязательная накопительная система, в которой пенсия зависит от средств, накопленных на индивидуальных счетах пенсионеров, и инвестиционных доходов. Она может быть централизованной и управляемой государством, а может представлять собой систему индивидуальных счетов, находящихся в частном управлении;

3)  добровольное частное пенсионное страхование.

Многоуровневая система страхует от многих рисков, в особенности  от общего риска, вытекающего из неопределенностей  в экономике и политике (правительственные  или рыночные кризисы, изменения  в относительных ценах труда  и капитала) с помощью диверсификации типов управления (государственный  и частный), источников финансирования (капитал и труд) и инвестиционных стратегий (акции и облигации, международные  и внутренние инвестиции).

Сегодня широко признается, что многоуровневая схема может эффективно разрешать  многие проблемы современных пенсионных систем. Именно по этому пути пошли  многие страны при реформировании в 90-е годы XX века своих пенсионных схем  
(см. табл. 1).