МСУ в постсоветский период и в настоящее время

Таким образом, на местах существовало две системы управления: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления, трактуя земские учреждения как общественные по своей сути органы, решающие общественно-хозяйственные вопросы местной жизни.

Отметим некоторые особенности земств, часть из которых не потеряла своей актуальности до настоящего времени:

1. Невхождение земских  учреждений в систему государственных  органов. Служба в земских учреждениях  относилась к общественным обязанностям, гласные не получали вознаграждения  за участие в работе земских  собраний, а должностные лица  земских управ не считались  государственными служащими.

2. Наличие у земств  собственной финансово-экономической  базы. Земские органы имели свой  бюджет. Доходы земств состояли  из губернского земского сбора, из целевых дотаций государства, из частных пожертвований и  прибыли торгово-промышленной деятельности  земств. Однако практически сразу  же после проведения реформ  у земств обнаружился дефицит  бюджета. Для его покрытия земства  могли устанавливать дополнительные  сборы, которые фактически представляли  собой самообложение жителей.

3. Наделение земств значительными  полномочиями при решении многих  местных вопросов. При этом, не  являясь органами государственной  власти, земские учреждения наделялись  правом издавать обязательные  для населения постановления, облагать  его различными сборами. Это было  необходимо для решения вопросов  местного управления.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся на основании Положения о земских учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Эти реформы преследовали, прежде всего, цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

     Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:

1) заведование местными  губернскими и уездными земскими  повинностями - денежными и натуральными;

2) заведование капиталами  и другим имуществом земства;

3) заведование делами  по обеспечению народного продовольствия;

4) содержание в исправности  состоящих в ведении земства  дорог, дорожных сооружений и  бечевников; устройство и содержание  пристаней вне городских поселений  и попечение об улучшении местных  путей сообщения;

5) устройство и содержание  земской почты;

6) заведование взаимным  земским страхованием имущества;

7) заведование земскими  лечебными и благотворительными  заведениями; попечение о призрении  бедных, неизлечимых больных и  умалишенных, а также сирых и  увечных;

8) участие в мероприятиях  по охране народного здоровья, предупреждению и пресечению  падежей скота; развитие средств  врачебной помощи населению и  изыскание способов по обеспечению  местности в санитарном отношении;

Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

 

       

 

 

          1.3. Временное правительство и местное самоуправление

 

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство.

3 марта 1917 г. Временное правительство  приняло декларацию, в которой  в качестве цели определялась  реформа местного самоуправления  с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного  права для всех граждан, достигших 20 лет.

5 марта 1917 г. было издано  распоряжение Временного правительство  о передаче власти в губерниях  и уездах комиссарам Временного  правительства, которыми в основном  становились представители земских  управ. При Министерстве внутренних  дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка  необходимых материалов по реформе  местного самоуправления.

15 июля 1917 г. было утверждено  Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться  в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных  пунктах при условии наличия  там необходимых местных потребностей  в благоустройстве. Постановлением  Временного правительства от 21 мая 1917 г. «О волостном земском управлении»  было учреждено волостное земство. Однако осуществить эту реформу  в полной мере не удалось: последовала  Октябрьская революция 1917 г.

В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.

 

 

 

ГЛАВА 2. МСУ В ПОСТСОВЕТСКИЙ ПЕРИОД И В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ

         

2.1. Местное самоуправление  в постсоветский период

 

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

С первых дней своего существования Советы депутатов стремились сменить органы местного самоуправления или поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.

Одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма, который был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в конституциях советского периода, и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980 г.).

С принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» был связан новый этап в развитии местного самоуправления. Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

Согласно данному Положению:

1) органами местного самоуправления  в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись  выборные и другие органы местного  самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления.

На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;

2) в городских и сельских  поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление  могло осуществляться непосредственно  населением через собрания, сходы  и выборным главой местного  самоуправления, который периодически  отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях  и др.) предусматривалось создание  представительных коллегиальных  органов местного самоуправления  и главы местного самоуправления.

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;

3) выборный представительный  орган местного самоуправления  работал, как правило, на непостоянной  основе и созывался на свои  заседания соответствующим главой  местного самоуправления. При этом  решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.

В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входило: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления;

4) в компетенцию главы  местного самоуправления входило: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами  муниципальной собственности, разработка  местного бюджета, обеспечение его  исполнения, а также выполнение  иных исполнительно-распорядительных  функций. Причем данные функции  глава местного самоуправления  осуществлял непосредственно или  через образуемые им органы;

Важнейшим этапом в развитии местного самоуправления стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г., отнесшей к основам конституционного строя такие положения, как отнесение местного самоуправления к формам народовластия, гарантированность местного самоуправления, наличие у местного самоуправления собственных полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти, существование муниципальной собственности, в том числе на землю.

В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки Президентом России был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».

Данным Указом было:

- установлено, что органы  местного самоуправления самостоятельно  утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;

- разграничены полномочия  представительного органа местного  самоуправления и местной администрации;

- установлено, что решения  органов местного самоуправления  могут быть отменены лишь в  судебном порядке;

- установлено, что глава  местного самоуправления, являясь  главой соответствующей администрации, вправе выносить на местный  референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать  на заседаниях выборного представительного  органа местного самоуправления;

При этом глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами представительного органа местного самоуправления.

Разработка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его принятие ознаменовали новый этап в развитии муниципального права. С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» активизировался процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ 1993 г. На основе этого Закона сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления, представляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление общественной теории).

6 октября 2003 г. был принят  новый Федеральный закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации» 

Масштабность законодательно закрепленных изменений позволяет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления.

Муниципальная реформа направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, уточнение правового статуса, прежде всего полномочий, видов муниципальных образований, формализацию нескольких моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления.

Закон от 6 октября 2003 г. стимулирует развитие организационно-правовых форм общественного самоуправления жителей, в том числе уточнение публично-правового и гражданско-правового статуса органов территориального общественного самоуправления (ТОС). Работу в этом направлении следует продолжать. В частности, необходимо органично вписать в модель местного самоуправления формы самоорганизации коренных малочисленных народов России5.