Эволюция представительной власти в России

Идея соборности начала развиваться в середине XVI в. Первый Земский собор был созван в России в 1549 г. и вошел в историю как Собор примирения. Причина его созыва — восстание горожан в Москве в 1547 г.

Напуганные этим событием, царь и феодалы привлекли к  участию в этом Соборе не только бояр и дворян, но и представителей других слоев населения, что создавало видимость привлечения к государственному управлению не только господ, но и третьего сословия, благодаря чему недовольных удалось несколько успокоить.

На заседаниях земских  соборов обсуждались важнейшие  государственные вопросы. Земские соборы созывались для утверждения на престоле или избрания царя – соборы 1584, 1598, 1613, 1645, 1676, 1682.

С земскими соборами 1549, 1550 связаны реформы времени правления  Избранной рады, с земскими соборами 1648-1649 (на этом соборе было наибольшее в истории число представителей с мест), соборным решением 1682 года была утверждена отмена местничества.

С помощью земских  соборов правительство вводило  новые налоги и видоизменяло прежние. Земские соборы обсуждали важнейшие  вопросы внешней политики, особенно в связи с опасностью войны, необходимостью собрать войско, и средства ее ведения. Эти вопросы обсуждались постоянно, начиная с земского собора 1566, созванного в связи с Ливонской войной, и кончая соборами 1683-84 о «вечном мире» с Польшей. Иногда на Земских соборах поднимались и заранее не запланированные вопросы: на соборе 1566 его участники поставили вопрос об отмене опричнины, на Земском соборе 1642, созванного для обсуждения вопросов об Азове, - о положении московских и городовых дворян.

Земские соборы играли важную роль в политической жизни страны. Царская власть опиралась на них в борьбе с остатками феодальной раздробленности, с их помощью господствовавший класс феодалов старался ослабить классовую борьбу.

С середины 17 века деятельность Земских соборов постепенно замирает. Это объясняется утверждением абсолютизма, а так же связано с тем, что дворяне и частично посадские люди изданием Соборного уложения 1649 добились удовлетворения своих требований, а опасность массовых городских восстаний ослабла.

1.3 Абсолютная монархия

Для государства с  формой правления в виде абсолютной монархии характерно сосредоточение всей полноты законодательной, исполнительной и судебной власти в руках монарха (в России – царя, с 1721 г. – императора); единственная «нормативная» основа власти – воля монарха. В стране в той или иной мере действовали законы, однако они не регламентировали ни деятельность самого царя как законодательного органа, ни участие в законодательном процессе органов исполнительной власти: Сената, приказов, коллегий, Государственного совета.

В царствование Петра I особое значение приобретает Правительствующий  Сенат, утвержденный в 1711 году и ставший  органом, решавшим все важнейшие  дела управления, суда и текущего законодательства. Основанный Петром I Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами. Учреждением, в чем-либо ограничивающим власть Петра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. При преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфере законодательства.

В 1810 г. император Александр I подписал Манифест об образовании Государственного совета, из которого следовало, что законодательные функции оказались переданы Государственному совету. На практике же роль Государственного совета свелась к выполнению функций высшего законосовещательного учреждения при Императоре. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены Государственного Совета до 1906 года назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности. С 1812 по 1865 год Председатель Государственного Совета являлся одновременно и Председателем Комитета министров. Государственный Совет играл важную роль в подготовке и издании первого Полного Собрания законов и Свода Законов Российской империи (к 1833 году было подготовлено 33 тома Полного Собрания и 15 томов Свода Законов). В царствование Александра II Государственный Совет принимал активное участие в разработке законодательной базы реформ 60–70-х годов.

Попытки в XIX веке провести реформы, учреждавшие народное представительство, не имели успеха (проект Сперанского  при Александре I, проекты Валуева  и Лорис-Меликова при Александре II).

1.4 Конституционная монархия

Основные изменения в области законодательной деятельности произошли уже в XX в., когда Россия встала на путь перехода от абсолютной монархии к конституционной монархии, создания парламентских учреждений, проведения выборов. Начальный этап данного пути связан с принятием Манифеста.

6 августа 1905 года император Николай  II издал высочайший манифест об учреждении законосовещательного органа народного представительства, получившего в обществе название «Булыгинской Думы», Закона об учреждении Государственной думы и Положения о выборах в Думу⁸. Манифест объявлял, что «Государственная дума учреждается для предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к Верховной самодержавной власти (п. 1)⁹». Законодательной властью Дума не наделялась и была зависима от императора. Однако это вызвало сильное недовольство в обществе, и выборы в Булыгинскую думу не состоялись.

Следующим шагом стало принятие Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об  усовершенствовании государственного порядка». Из совещательного органа, как устанавливалось Законом от 6 августа 1905 г., Дума становилась законодательным органом.

20 февраля 1906 года был  издан еще один высочайший  манифест "Об изменении учреждения  Государственного Совета и о  пересмотре учреждения Государственной Думы" и указы "О пересмотре учреждения Государственного Совета", "Учреждение Государственной Думы". 23 апреля появляется новая редакция "Свода основных государственных законов". Этим завершается ряд законодательных актов, призванных ограничить самодержавие в России.

Государственная дума и  Государственный совет по сути дела стали представительными законодательными органами в государстве. Ст. 106 Основных государственных законов гласила, что Государственный совет и  Государственная дума пользовались "равными правами в делах государства". Государственная дума образовывалась из членов, избираемых населением Российской империи. Все избиратели делились на 4 курии, не равные по числу предоставляемых им голосов: земледельческую, городскую, крестьянскую и рабочую.

Государственный совет  образовывался несколько иначе. Он состоял из членов по назначению и по выборам. Избрание членов Государственного совета производилось от 5 курий: 1) губернских земских собраний; 2) дворянских обществ; 3) православного духовенства; 4) академии наук и университетов; 5) совета торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ. Всего в I Государственном совете было 196 членов: 98 назначенных и 98 выбранных. Правовое положение членов Совета по назначению коренным образом отличалось от положения членов по выборам. Последние пользовались неприкосновенностью и не были связаны отчетом перед избирателями, тогда как члены по назначению оставались должностными лицами, занимавшими определенный класс должности, и находились в непосредственной зависимости от монарха.

Государственная дума и  Государственный совет наделялись достаточно широкими полномочиями. К  ведению Думы были отнесены:

а) предметы, требующие  издания законов или штатов, а  также изменения, дополнения, приостановления  действия и отмены;

б) государственная роспись  доходов и расходов вместе с финансовыми  сметами министерств и главных  управлений, равно как денежные из казны ассигнования;

в) отчет государственного контроля по исполнению государственной  росписи;

г) дела об отчуждении государственных доходов или имуществ, требующие высочайшего соизволения;

д) дела о постройке  железных дорог непосредственным распоряжением  казны и за ее счет;

ж) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым повелениям"¹⁰. Таким образом, с формально-юридической точки зрения Государственная дума и Государственный совет, как нижняя и верхняя палаты, обладали характерными для парламента правами.

1.5 Советская власть

Следующий этап в развитии законодательного процесса в России связан с событиями октября 1917 г.

Победа Октябрьской  революции положила начало изменению  государственного и политического  строя в России. После уничтожения  органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней в той или иной мере получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В.И. Лениным.

После свержения Временного правительства и окончания двоевластия, II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов провозгласил установление Советской власти, и начался новый период в российской истории.

Уже в 10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов была принята первая российская Конституция. Конституция РСФСР 1918 г. включала в себя специальный раздел, озаглавленный "Конструкция советской власти", который, в свою очередь, состоял из двух подразделов – «Организация центральной власти» и «Организация советской власти на местах»¹¹.

Россия объявлялась  Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежала этим Советам, то есть принцип разделения властей отвергался – была установлена  диктатура пролетариата и беднейшего крестьянства. В литературе того времени особо подчеркивалось, что Советы дают возможность соединять выгоды парламентаризма и непосредственной демократии, то есть соединять в лице выборных представителей народа и законодательную функцию и исполнение законов.

Верховная власть в РСФСР принадлежала Всероссийскому съезду Советов, а в  период между съездами – Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов, избираемому Всероссийским  съездом Советов и всецело  ответственному перед ним.

Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим не постоянно, то в период между его заседаниями "высшей властью республики" объявлялся Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо законодательных функций съезд Советов обладал правом общего руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения внешних границ РСФСР и внутри административного деления, принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей, объявления войны и заключения мира, заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства, утверждения бюджета, установления основ организации Вооруженных Сил РСФСР, назначения и смещения членов СНК и всего его состава, решения вопросов гражданства, общей и частичной амнистии. Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.

Таким образом, Всероссийский съезд  Советов, будучи высшим законодательным  органом власти, выполнял свои функции  номинально. Реально же вся полнота  законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избиравшемуся из его состава ВЦИКу. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода.

Конституция РСФСР 1918 г. действовала  относительно недолго. После образования  СССР встал вопрос о создании новой  структуры органов государственной  власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г. Поскольку в связи с образованием СССР правовой статус России изменился, возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними Основными Законами. Та же двойственная структура: Всероссийский съезд Советов - ВЦИК; их право принимать к рассмотрению любой вопрос, относившийся к компетенции республики, то же неравенство городских и сельских избирателей.

Конституция (Основной закон) РСФСР 1937 г. внесла значительные изменения  в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Двухступенчатая конструкция была заменена единым органом государственной власти. Причем традиционная советская идея высшего органа власти была проведена более последовательно, чем в предшествующих конституциях¹².

Высшим органом государственной  власти стал Верховный Совет РСФСР  – единственный законодательный  орган, формирующийся посредством всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Подотчетными ему органами являлись Президиум Верховного Совета РСФСР, Совет Народных Комиссаров РСФСП – Правительство РСФСР и Народные Комиссариаты РСФСР. Ст. 26 Конституции (Основного закона) устанавливала, что закон считается утвержденным, если он принят Верховным Советом РСФСР простым большинством голосов. Изменение Конституции РСФСР производилось лишь по решению Верховного Совета РСФСР, принятому большинством не менее двух третей его голосов. Однако на практике роль законодательного органа от избираемого всем населением страны Верховного Совета РСФСР перешла к его Президиуму, сочетающему недемократический порядок формирования с отсутствием гласности в работе.

Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных органов России с принятием Конституции 1978 г. В Конституции РСФСР 1978 г. отразилось стремление наделить Советы качествами, возвращавшими их к статусу 20-х гг., что обусловило отход от попыток закрепления принципа разделения властей.